沈陽經濟區一體化發展問題研究

鞠秋云 劉一琪

[摘? 要]加快沈陽經濟區發展，事關國家戰略實施，事關振興發展大局。特別是在“中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式”的背景下，研究沈陽經濟區一體化發展更是意義重大。當前，沈陽經濟區一體化發展中仍存在核心城市輻射帶動作用發揮不夠、產業競爭弱、城鄉發展不平衡、府際合作進展緩慢、要素自由流動渠道不暢等問題，要通過“有效市場”與“有為政府”共同發力加以解決。

[關鍵詞]沈陽經濟區;一體化發展;增長極

[中圖分類號]F061.5? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）11-0072-09

以沈陽為核心的沈陽經濟區是遼寧省最為重要的經濟板塊，各界對此區域的關注和研究也從未間斷。沈陽經濟區作為遼寧“五大區域發展戰略”之一，作為遼寧“一帶五基地”建設的重要承載地，它的發展事關國家戰略實施，事關振興發展大局。多年來，沈陽經濟區在一體化發展方面取得一定進展，但“自然發展狀態”特征仍舊明顯。為推動沈陽經濟區一體化從初級階段邁向較高級階段，需要深入研究經濟區一體化發展的難點和痛點，并逐一進行解決。

一、沈陽經濟區一體化發展進程分析

沈陽經濟區位于遼寧省中部，由沈陽、鞍山、撫順、本溪、遼陽5市構成，地處東北亞經濟圈和環渤海經濟圈的中心，是內地通往東北地區的綜合樞紐地帶，是東北地區重要的經濟區。由最初的振興區域經濟構想，到今天擁有詳細的發展規劃，沈陽經濟區一體化發展走過近40年時間，逐漸成為遼寧經濟發展的主要推動力量。

（一）沈陽經濟區一體化的萌芽期：緣起于遼寧中部六城市聯合調查組

1983年7月，沈陽市成為計劃單列市，是國家批準的“城市經濟體制綜合改革試點”市。之后，由沈陽市發起成立遼寧中部六城市（即沈陽、鞍山、撫順、本溪、遼陽、鐵嶺六市）聯合調查組，提出“走聯合協作之路，振興遼寧中部城市群體經濟，共同發展和共同繁榮”的設想[1]。1984年，“遼寧中部城市經濟技術協作聯合體”成立，旨在通過合理利用經濟區的資源，達到取得最佳宏觀效益的目的。1994年7月，該聯合體更名為遼寧中部城市群經濟區。但這一緣起于各市共謀發展、成長于各市的美好設想之下的市際聯合組織，由于缺乏有效的頂層設計，發展陷入瓶頸。由于一體化發展并沒有取得實際進展，這一時期可視作是一體化發展的萌芽階段。

（二）沈陽經濟區一體化的雛形期：起步于遼寧中部城市群

2004年，遼寧省做出推進遼寧中部城市群一體化的決定，營口成為第七個成員市。2007年初，遼寧省又提出將遼寧中部城市群一體化與“五點一線”沿海開發戰略共同作為振興遼寧的兩大區域經濟發展戰略。2008年初，《遼寧中部城市群經濟區發展總體規劃綱要》和《遼寧中部城市群發展規劃》出臺，提出要構筑“一核、四帶、六群”的產業新格局，逐步將遼寧中部城市群經濟區打造成世界級先進裝備制造業基地，全國重要精品鋼材基地、石油化工基地、農副產品生產加工基地和高新技術產業化示范區，東北亞商貿物流金融服務中心。這一時期，交通運輸體系一體化進展最快，旅游市場、勞動力市場和人才市場一體化也開始推進，沈陽、撫順、本溪三市共享同一區號，并于2005年建立了一體化發展高層次協商協調機制——書記市長聯席會議。

（三）沈陽經濟區一體化的推進期：發力于沈陽經濟區

2008年8月，“遼寧中部城市群”正式更名為“沈陽經濟區”，增加阜新市，并明確提出到2015年要基本實現區域經濟一體化的目標。2010年，沈陽經濟區獲批國家新型工業化綜合配套改革試驗區，開展新型工業化綜合配套改革，用新體制、新機制、新思路、新方式走出加快老工業基地振興的新路。在產業發展上著力構建“一核、五帶、十群”，即以沈陽為核心，沿著沈阜、沈鐵、沈撫、沈本、沈遼鞍營五條城際連接帶，形成十大產業集群，沈陽經濟區產業分工初具雛形。

（四）沈陽經濟區一體化的加速期：升級于“新”沈陽經濟區

2017年，在加快推進沈陽經濟區發展工作座談會上，遼寧省政府重新調整沈陽經濟區地域范圍，由原先的八市調整為沈陽、鞍山、撫順、本溪、遼陽五市。同年，出臺《沈陽經濟區建設發展三年攻堅計劃（2018—2020年）》，對經濟區發展進行規劃。這一階段，中心城市沈陽的輻射帶動作用有所增強，五市建立了領導定期會商制度，編制了《沈陽經濟區一體化發展戰略規劃》，從產業、基礎設施、生態環保等8個方面提出一體化舉措，并成立了東北地區第一個城市標準化協作創新聯盟。東北創新中心、東北區域金融中心、東北人才中心、東北亞物流中心“四個中心”建設穩步推進，新型工業化示范區建設扎實開展，進一步打破行政和資源壁壘，在促進要素自由流動方面進行了有益的探索，在多項重點領域一體化發展方面取得了積極進展。以沈陽為中心的沈陽經濟區經濟總量占遼寧經濟總量的比重保持在40%左右（見圖1），對遼寧經濟發展的推動作用日益增強，區域一體化發展逐步加快，為遼寧全面振興全方位振興提供了強有力支撐。

二、沈陽經濟區一體化發展中存在的主要問題

推動區域一體化，“最根本的原因就是為了擴大經濟范圍，范圍經濟可以極大地提高規模經濟效益”[2]。經過多年努力，沈陽經濟區一體化進程持續推進，取得一定成效。特別是21世紀初，當沈陽經濟區一體化建設陷入困境時，遼寧省多方尋求破解之道：制定發展規劃、加強府際合作、完善體制機制等，但沈陽經濟區發展一直處于不溫不火狀態，一體化建設突破不大，沒有達到預期效果。

（一）核心城市沈陽輻射帶動作用發揮不夠

發揮中心城市的輻射帶動作用、以中心城市引領城市群發展，是當前我國區域經濟高質量發展的方向之一。在沈陽經濟區內，沈陽市經濟總量占比呈逐年上升趨勢，到2019年時已高達60%以上，而其他四市占比不足40%（見圖2）。可見，沈陽市的區域中心城市地位穩固，是名副其實的區域增長極。瑞典經濟學家岡納·繆爾達爾認為，經濟發達地區（增長極）對其他落后地區有雙重作用和影響：一是阻礙作用和不利影響，即“回波效應”①;二是推動作用和有利影響，即“擴散效應”②。目前，沈陽市對周邊地區發展的輻射帶動作用發揮不夠，主要是因為沈陽市自身實力仍不強，經濟總量不及同省的大連市，城市首位度近幾年總體上呈下降趨勢，尚不足30%（見圖3）。沈陽市對周邊地區的影響正處于“回波效應”作用階段，沈陽市從周邊地區集聚大量勞動力、資本、技術、數據等要素資源，沈陽經濟區內各地區間經濟發展不平衡，且發展差距有逐漸擴大的趨勢。只有當區域經濟一體化進入成熟階段后，“擴散效應”大于“回波效應”，要素資源會從中心城市向周邊地區擴散，區域經濟發展才會逐漸趨于均衡。

（二）產業競爭力弱

在構建以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，相對于外需的不確定性，曾經致力于在國際市場競爭的發達地區的企業，也將轉身向內，更多參與國內市場的競爭。這對沈陽經濟區產業發展，乃至遼寧省產業發展將產生很大影響。沈陽經濟區產業競爭力不強，主要表現在以下幾個方面：一是產業結構不合理。作為老工業基地，沈陽經濟區一直深受結構調整的困擾，產業結構呈現明顯的偏傳統型、資源型、重化工型特征，戰略性新興產業占比相對較低。二是結構趨同現象較為嚴重。由于城市間尚未建立起合理的分工體系，沒有實現錯位發展和優勢互補，導致五市的支柱產業中基本都涉及裝備制造、冶金、石油化工、農產品加工等產業。三是產業集群化發展成效不顯著。十幾年間，沈陽經濟區致力于打造重點產業集群，如從2008年開始規劃建設的“一核、四帶、六群”，到2010年的“一核、五帶、十群”，再到2017的“兩基地、五群”（見表1）。遺憾的是，這些立足當地產業優勢、資源優勢而規劃的產業集群，沒能在競爭中迅速轉型與升級，沒有將比較優勢轉化為競爭優勢，也沒實現規模化、品牌化。

（三）城鄉發展不平衡

近年來，隨著鄉村振興戰略的推進，沈陽經濟區城鄉發展融合度逐步提升，城鄉發展不平衡現象有所改善，但農村發展相對滯后，仍存在制約著鄉村振興和農業農村現代化進程的不利因素。從目前情況來看，城鄉發展不平衡主要表現在以下幾個方面：一是城鄉居民收入差距依然較大。隨著沈陽經濟區農業現代化進程不斷加快，農民收入顯著提升，農村居民人均可支配收入增長速度都高于城鎮居民。即便如此，城鄉居民收入差距依然較大。2019年，沈陽經濟區城鎮居民人均可支配收入37746元，農村居民人均可支配收入16873元，差額高達20873元，收入比為2.24∶1，而五市中本溪市差距最小，沈陽市差距最大（見表2）。二是城鄉人居環境差距大。廣大農村地區在道路、網絡通訊等基礎設施建設，煤氣水電等能源設施建設，污水處理和生活垃圾處理能力等方面，都與城市存在較大差距。三是城鄉基本公共服務水平差距大。存在農村的教育、醫療等基本公共服務的標準和制度與城市不統一的現象。四是要素自由流動仍受限，影響人才、土地、資本、技術、數據等要素自由流動的障礙仍然存在。

（四）府際合作進展緩慢

從20世紀80年代遼寧中部六城市的初級聯合開始，沈陽經濟區的發展目的一直是不變的，即通過各地間彼此合作，最終實現區域經濟一體化發展。但幾十年過去了，沈陽經濟區一體化建設一直在路上，整體工作進展緩慢，根本原因在于地方政府間合作難、協調難。受行政區利益的影響，各市出于本地經濟發展的考慮，區域壁壘、地方保護主義仍不同程度地存在，區域內經濟競爭的動機強于合作動機，往往表現為追求單邊發展，比如各市在制定區域性發展規劃和進行產業布局時，相鄰行政區在共同協商謀劃發展戰略上基本是空白。另外，在基礎設施建設、環境治理等跨地域的公共事務方面，各市間互動不足，缺少深度溝通，缺少協作和對接。

（五）要素自由流動渠道不暢

受歷史原因影響，沈陽經濟區市場化程度仍不夠高，“強政府弱市場”特征明顯，回顧沈陽經濟區的發展歷程，可以看出其發展模式是一種典型的政府主導模式，規劃制定、產業布局、制度保障、協調機制健全和完善，到處都有政府的身影。而且，地方政府受有限理性約束，行政區經濟觀念與區域經濟觀念存在沖突，各地區間的利益博弈短時間內難以突破。而弱市場導致各地產業分工體系尚未建立起來，要素未實現在區域間自由流動，市場條塊分割現象仍存在，產業發展同質化、趨同化現象仍然比較嚴重。總之，行政力量的過度參與，使市場作用空間收窄，影響資源配置的效率，進而影響沈陽經濟區一體化發展的效果。

三、加快沈陽經濟區一體化發展的對策

面對當前的國內外發展環境，必須緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵，科學謀劃沈陽經濟區的發展思路，以鳳凰涅槃的決心重塑環境、重振雄風，逐一破解沈陽經濟區一體化發展的難題，努力將其打造成遼寧乃至東北最具影響力和帶動力的強勁活躍增長極。

（一）充分發揮核心城市沈陽的輻射帶動作用

在國家力推要素市場化配置改革的大背景下，各類要素將協同向生產力發達地區集聚。作為區域增長極的中心城市沈陽，必須大力增強經濟和人口的承載能力，在大量集聚勞動力、資金、技術等資源基礎上，促使沈陽城市能級不斷提升。隨著集聚能力的增強，沈陽對周邊地區輻射效應也隨之提升，帶動周邊地區加快發展。

1.全力支持沈陽建設國家中心城市。2010年至2018年2月，先后有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安九市，成為國家中心城市。目前，支持沈陽創建國家中心城市已上升為省級戰略。“十四五”時期，沈陽要大力實施“強省會戰略”，立足在區位、交通體系、產業布局、開放格局、創新體系等方面的既有優勢，多措并舉做大做強沈陽，加快提升沈陽的城市能級和核心競爭力，為建設國家中心城市奠定堅實物質基礎。

2.發揮好“雙自聯動”的作用。沈陽作為沈大自主創新示范區沈陽片區和遼寧自貿區沈陽片區的承載地，更應充分利用好“雙自”在區位上的重疊和在功能定位上的互補互促，學習上海、廣東、天津、福建等地的做法，制定沈陽經濟區的“雙自聯動”實施方案，把“雙自聯動”作為沈陽經濟區發展的總體戰略模式，使“雙自聯動”成為推動沈陽經濟區一體化發展的重要路徑。

3.大力發展會展經濟。“辦一場盛會，興一個城市”。根據產業關聯理論，會展業每增加1元的收入，會帶動相關產業增加9元的收入。要充分認識會展經濟“低投入、高利潤、無污染、高關聯效益”的特點，找準沈陽發展會展經濟的定位，發揮會展中介作用，提高辦會質量，激發辦展企業活力，做強會展品牌，不斷增強城市的競爭力。

（二）不斷提高產業競爭力

習近平總書記指出：“我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。”[3]提高產業競爭力必須做到以下幾點：

1.突出產業的錯位發展。各地應根據產業基礎、資源優勢等，確定各自的主導產業和支柱產業。沈陽經濟區要進一步科學規劃產業布局和各地的合理分工，按錯位發展原則來解決同質化發展帶來的惡性競爭。

2.打造產業品牌。秉承一張藍圖干到底的決心，集中力量培育壯大產業集群，使某一產業或產業集群成為全省乃至全國的產業發展高地。

3.用好城際連接帶。以便利的鐵路公路等交通干線為依托，充分利用沈撫、沈本、沈遼鞍三條城際連接帶，加快要素資源在各區域間順暢流動，實現產業和技術快速集聚，形成以主導產業為核心、一般產業互補的協作體系。

4.加速產業轉型升級。加大研發經費投入，加快科技成果向產業的轉化，做好“老字號”“原字號”“新字號”三篇大文章，用大數據、人工智能、5G技術為裝備制造、冶金、石化等硬產業賦能，以提升沈陽經濟區傳統產業在產業鏈和價值鏈中的位置。

（三）推動城鄉融合發展

城鄉融合發展重點在于破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端，持續釋放改革紅利，力推市民化與城鎮化同步，促進各類要素更多向鄉村流動，公共服務更多向農村延伸、社會事業更廣向農村覆蓋。

1.切實提高農民收入。要以發展鄉村產業為突破口，創造農民就近或就地就業的機會，拓寬農民增收渠道，以達到促進農民收入持續增長、縮小城鄉居民生活水平差距的目的。

2.升級農村基礎設施。將公共基礎設施建設重點放在農村，通過實施專項工程等方式，補齊農村在交通、郵電、通信、水、電、氣、熱等基礎設施方面的短板，讓農民能以更短的距離、更快的時間融入高鐵、航空、高等級公路網絡。

3.建立城鄉一體的基本公共服務體系。通過推進城鄉基本公共服務制度并軌，逐漸消除城鄉之間公共服務水平的差距，以實現城鄉基本公共服務普惠共享。推動農村公共服務多元化供給。培育公共服務供給主體，逐步改變由政府單一供給農村公共服務的現狀，建立政府、企業、非營利組織、公民個人等在內的多元化供給模式。

（四）加強區域內政府間合作力度

1.充分發揮領導作用。充分發揮沈陽經濟區工作領導小組和沈陽經濟區書記市長聯席會議的作用，在經濟區內建立重點領域跨區域制度規則，建立標準互認制度、重大政策溝通協調機制，以提高政策制定統一性、規則一致性和執行協同性。

2.建立利益協調機制。地方政府是有限理性的，從行政區經濟到區域經濟，存在地區間的利益博弈和沖突，而解決的辦法就是要樹立區域共同體理念，在加強府際合作的基礎上，建立區域利益協調機制。沈陽經濟區可以借鑒京津冀地區的做法。關于利益分享機制，《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》規定：在中關村海淀園秦皇島分園，兩地利益采用“442”分配方式，入駐企業產生的稅收由海淀、秦皇島兩地政府各得40%，另外20%共同設立產業發展基金。關于生態補償機制，《京津冀藍皮書：京津冀發展報告（2018）》顯示：京津冀西北部初步形成“以中央縱向補償為主，地方橫向補償為輔，經濟和技術為主要補償方式的”跨區域生態補償機制。

3.落實好政府間的合作協議。多年來，沈陽經濟區政府間簽訂合作協議涉及一體化發展的方方面面（見表3）。一分部署，九分落實。一定要保證協議中涉及的每個合作愿景都能轉化成實際行動，以推動府際合作向縱深推進。

（五）暢通要素流動渠道

1.讓市場在資源配置中起決定性作用。在推動一體化發展過程中，沈陽經濟區要通過市場打破行業壟斷、行政分割以及地域界限，充分運用市場的供求關系、生產者之間的自由競爭，推動市場價格規律發揮作用，促進經濟要素在區域間自由流動和迅速集結。一是推動人力資源自由流動。“人才是第一資源”。要建立區域人才市場，通過就業、交流、技術入股、做兼職、人才租賃等方式，推動區域內人才自由流動和人力資源共享。二是推動資本自由流動。在所有要素中，資本的流動最為頻繁，資本在流動時，會產生巨大的聚集效應，是經濟發展的最主要助推器。要通過建立區域統一的金融體系、完善財政轉移支付制度、創新外資使用形式等方式，推動金融資本、產業資本、財政資本在區域間自由流動。三是推動技術自由流動。加強知識產權的保護，通過建立區域產權交易市場、建立區域間技術資源的共享機制、促進更多的科技成果在當地轉化等形式，推動技術要素在區域間自由流動。四是推動數據自由流動。通過培育發展數據要素市場，使數據這個新型生產要素，成為推動沈陽經濟區一體化發展的新動能。

2.更好發揮政府作用。要明確政府在推動經濟區一體化發展中的角色定位，明確政府到底應該在哪些方面發揮作用。今后政府應繼續強化以下幾項工作：第一，要盡快編制并出臺《沈陽經濟區一體化“十四五”發展規劃》，規劃既要立足當下，又要著眼未來。規劃要與《沈陽經濟區建設發展三年攻堅計劃》對接，謀劃好“十四五”發展，規劃遠景要展望至2035年，甚至到21世紀中葉，以保證一張藍圖繪到底。在落實經濟區發展規劃的同時，編制與城市群規劃配套的實施方案，確保規劃內容能真正落地。第二，要轉變政府治理觀念，突破行政區利益束縛，樹立區域共同體理念，從區域利益出發，更大范圍參與跨區域公共事務處理。第三，為各類人才提供服務。按照“創造拴心留人的條件，讓各類人才安心、安身、安業”的要求，制定更有競爭性的區域人才政策，在育人、引人、用人、留人上下功夫，降低人才流動風險。沈陽經濟區可以以共建統一開放人力資源市場為突破口，借助大數據、互聯網等信息化技術和平臺，建立經濟區人力資源服務平臺，發布人力資源信息、就業崗位信息、服務政策信息等;建立人力資源共享機制，加強人力資源協作，促進人力資源特別是高層次人才在區域間有效流動和優化配置。

簡言之，“有效市場”“有為政府”是推動區域發展的最佳組合，二者共同發力，就能打破阻礙生產要素自由流動的各種障礙，促使各項要素在區域間自由流動，不斷優化資源配置效率，提升區域經濟一體化水平。

注釋：

①“回波效應”是指區域增長極大量集聚周邊地區資源要素，此舉會抑制周邊地區發展，從而擴大增長極與周邊地區的差距。

②“擴散效應”是指增長極的資源要素更多向周邊地區流動，促進周邊地區發展，增長極與周邊地區差距逐漸縮小。

參考文獻：

[1]周保華.遼中城市群體初具雛形[J].瞭望周刊，1985，（40）：11-13.

[2]韋偉.長三角高質量一體化發展若干議題的理論思考[J].區域經濟評論，2019，（6）：18-22.

[3]習近平.推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局[J].當代黨員，2020，（1）：1-3.

責任編輯? 魏亞男