集體經營性建設用地入市中的全域統籌研究

孫士越

摘要：2019年8月26日《中華人民共和國土地管理法》修改案正式通過，并將于2020年1月1日在全國實行，此次修改為集體經營性建設用地入市提供了法律支撐，預示著集體經營性建設用地入市將在全國范圍內展開。本文以全域統籌為視角，探討北京市大興區西紅門鎮作為集體經營性建設用地入市試點在探索中的實踐經驗。分別從全域統籌中全空間規劃、全要素統籌、全機制協調三個層次來分析西紅門鎮在入市探索中的實際操作，并對西紅門鎮集體經營性建設用地入市的進一步開展提出了一些建議。

關鍵詞：土地管理法；集體經營性建設用地入市；全域統籌；西紅門鎮

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.02.003 中圖分類號：TU984.2

文章編號：1009-1483（2020）02-0010-08 文獻標識碼：A

Study on the Global Coordination of the Marketization of Profitable Collective Constructive Land： Taking Xihongmen Town， Daxing District， Beijing as an Example

SUN Shiyue

[Abstract] On August 26th， 2019， the amendment of "Land Administration Law of the PRC" was formally passed and will be implemented nationwide on January 1st， 2020. This amendment clears the legal support to the marketization of profitable collective constructive land， and indicates that the marketization will be launched nationwide. From the perspective of global thinking， this paper explores the practical experience of Xihongmen Town， Daxing District， Beijing， as a pilot project of the marketization of profitable collective constructive land， and analyzes the actual operation of Xihongmen Town in the exploration from three levels of total space planning， total factor planning and whole-mechanism coordination in the global thinking. Meanwhile， some suggestions for further development of the marketization of profitable collective constructive Land in Xihongmen Town are put forward.

[Keywords] land administration law； marketization of profitable collective constructive land； global coordination； Xihongmen Town

引言

由于我國的城鄉二元體制，在城鎮化進程中，城鄉發展差異逐漸增大，城市發展面臨“地荒”困境，而農村地區建設用地資源得不到合理的利用。如何有效統籌城鄉用地，促進城鄉協調發展的問題，促使著多方對農村集體建設用地流轉問題進行探索。從2013年中共十八屆三中全會提出“建設城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權[1]”到2015年全國人大常委會通過在全國建立33個試點進行集體經營性建設用地入市探索，再到2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過《土地管理法》修正案刪去了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定，新增“對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用[2]”，集體經營性建設用地入市得到了法律支撐，并將在全國范圍內展開。33個試點為入市的展開進行了有益探索，其探索的最終目的是形成可復制、可推廣的經驗。本文將以北京市大興區西紅門鎮的集體經營性建設用地入市探索為例，探討如何利用全域統籌思維推動入市開展。

1全域統籌的內涵

1.1 相關研究

全域這一理念最早出自全域旅游規劃的概念，指將整體鄉村地區作為一個旅游吸引物，通過全域空間整合和多要素統籌構建鄉村旅游發展體系[3]。在城鄉規劃學界也有對全域理念的研究，吳小平、楊凱等多位學者認為全域是涵蓋從規劃目標到實現路徑的全方位設計，其主要內容是指在某個行政區域內，將該區域做為一個整體進行統籌考慮，打破城鄉、區域等的限制，按照經濟發展的規律，推動規劃實現全要素發展，全空間覆蓋，全方位協調[4]，提出以統籌城鄉發展為路徑的全域城鎮化理念[5]。唐鵬分析探討了“全域成都”規劃，認為全域規劃應當促進產業合理布局，建立城鄉一體的交通格局和覆蓋全域的基礎設施體系[6]。陸梟麟等根據我國發展環境的變化對比了傳統規劃與全域規劃，認為全域規劃的規劃范圍、規劃內容、規劃方式、規劃編制和保障等方面都與傳統規劃有所不同[7]。林志明等從新理念角度出發，認為從傳統規劃到全域規劃就是從鎮區到鎮域、從建設要素到非建設要素、從微觀到宏觀進行有機整合和系統規劃的轉變[8]。

1.2 全域統籌的內涵

全域統籌具備全空間、全要素、全機制的特點，其內涵可以分為三個層次：首先，在空間上指范圍的全覆蓋，打破城鄉界限，從宏觀的區域考量統籌城鄉發展；其次，在對象上包含城鄉范圍內的全部要素，如經濟、社會、人文、生態、民生等；再次，強調在整個運作體系中的全機制協調，兼顧考慮多元矛盾，在本文指集體經營性建設用地入市可持續性的運營機制打造。

2全域統籌有利于促進集體經營性建設用地入市順利開展

2.1 集體經營性建設用地入市經驗中全域統籌的體現

2015年，浙江省湖州市德清縣舍鎮砂村在全國率先實現了首宗集體經營性建設用地入市，截至2018年底，德清縣域內完成了土地入市186宗，面積達1401畝，成交金額3.45億元。德清縣的經驗是在多規合一確定存量的背景下，將可入市的土地資源在全縣域空間上進行統籌，采用異地調整入市與就地入市相結合的方式合理配置土地資源，最大化實現土地的利用效率。

重慶市大足區截至2018年9月實現11宗集體經營性建設用地入市，總面積244.96畝，出讓金額逾8100萬元。大足區采用“地票”①模式，是一種在區級全域空間上統籌土地資源的方式，即在建設用地增減掛鉤要求下，復墾農村集體建設用地，將用地指標以“飛地”的形式增加為城鎮建設用地，使得土地發展權由復墾區轉移到建設區，既考慮了生態補償又實現了收益共享。

上海市松江區于2016年實現了首宗集體經營性建設用地入市，出讓面積為12.98畝，以5502萬元成交。松江區采用了在區級范圍內統籌把控入市的總量、時機和節奏的方式來保障土地價值。在區內合理分配收益，在實現農民的基本保障和獲得感的基礎之上，將市、區級收益用于城鄉公共基礎設施和公共服務設施的建設維護。

2.2 小結

三個試點的入市實踐都在一定程度上體現了全域統籌的思想，前兩者在空間上打破了傳統的村莊各自為戰的規劃模式，后者在機制構建上實現了對土地價值的保障和對收益的分配的統籌，但三者對于全域統籌思想的應用并不全面，分別體現了全域統籌的部分內涵。本文將以北京市大興區西紅門鎮在集體經營性建設用地入市探索中從全空間、全要素、全機制三個方面的具體實踐為例探討全域統籌思維的運用。

3西紅門鎮集體經營性建設用地入市前基本情況及面臨的困境

3.1 西紅門鎮基本情況

西紅門鎮位于北京市中心城區和大興新城之間，鎮域面積31.5平方公里，下轄27個行政村和5個居委會。鎮域空間形態呈南北向，北部接近北京四環路，南部緊鄰六環路，屬于典型的城鄉結合部地區，并且受區位影響鎮域內各村莊的經濟發展情況差距較大（見圖1）。從西紅門鎮全鎮人口結構來看，入市開展前（截至2015年）常住人口18萬，其中戶籍人口2.6萬，承接中心城區人口②2.4萬，外來常住人口③13萬，外來常住人口比例占70%以上（見圖2）。經過多年疏解整治促提升工作的開展，西紅門鎮疏解了大量聚居在城鄉結合部地區的外來人口，截至2019年人口減少至5.5萬，主要為戶籍人口和承接中心城區人口。

西紅門鎮的城鄉面貌呈現“三多三差”的局面。“三多”指流動人口多、低端產業多、安全隱患多；“三差”指基礎設施差、環境衛生差、社會治安差。入市開展前，西紅門鎮人口密度達到5700人/平方公里④，戶籍人口與流動人口比例嚴重倒掛，個別村莊人口倒掛比達到1：20；低端產業多，全鎮5000多家企業中95%為技術含量低、規模小、分布散的小物流、小服裝、小加工企業；安全隱患多，2017年11月西紅門鎮新建村發生大火并不是個例，而是安全隱患的部分體現，總的來說城鄉面貌較差，社會管理難度極大。

3.2 入市前的困境

為了解決人口資源環境之間的尖銳矛盾，同時加快農村集體經營性建設用地入市探索步伐，西紅門鎮被選為北京唯一的集體經營性建設用地入市試點，其在入市探索開展前存在著許多具有代表性的問題。

一是土地集約化利用程度低。20世紀80年代以來，北京市的快速發展需求為周邊小城鎮帶來了多項有利政策和引導，作為距離中心城區較近的重點小城鎮，西紅門鎮進入了快速發展時期。全鎮共形成村級工業大院27個，占地面積15000畝，占鎮域面積的1/3。但多數集體經營性建設用地不符合土地規劃和城市規劃，屬于違法用地和違法建設。這種粗放的開發模式和規劃引導的缺乏導致集體經營性建設用地出現規模小、空間分散、碎片化的“小、散、碎”現象，平均容積率僅為0.6。用地開發強度低，空間破碎問題嚴重（見圖3）。

二是鎮域內各村資源具有明顯差異。受歷史發展和區位因素影響，各村保留的土地資源數量、土地價值、村莊的富裕程度存在明顯差異。五環以北及靠近京開高速的村莊在發展過程中獲得了建設用地指標，但各村單獨發展沒有帶動周邊村莊，在30年來的村域發展競爭中，鎮域范圍內的村莊經濟產生嚴重分化，逐漸形成貧富差距（見圖4）。

三是經濟發展缺乏后續動力。產業上，西紅門鎮企業多為服裝、物流等粗放型企業，全鎮產業發展缺乏合理的規劃，導致經濟效益低下并造成了環境污染。另外，集體經濟和村民收入過于依賴不合法的房屋租賃經濟，但租賃行為的不規范和土地無序流轉導致土地租賃效益過低，以壽保莊工業大院為例，其占地面積為702畝，年租金收入860萬元，平均每平米年租金17.7元，租金水平遠低于相鄰城市地區，且土地增值收益絕大部分被非集體經濟組織成員的房主和經營主獲取，農民持續增收和集體經濟發展后續乏力。

4西紅門鎮集體經營性建設用地入市中的全域統籌思維應用

4.1 西紅門鎮入市基本情況

入市開展前西紅門鎮面臨的種種困境是北京市大興區域內各鎮的共有問題，這些問題促使著大興區不斷探索改革道路，從2011年前便在積極開展城鎮化改造，在2011年至2015年作為北京市城鄉結合部改造試點積極開展整治行動，探索解決城鄉發展矛盾的道路，積累了豐富的實踐經驗，到2015年大興區成為國家集體經營性建設用地入市33個試點之一，作為北京市唯一的集體經營性建設用地入市試點開始探索入市道路，其中大興區西紅門鎮在2016年實現了大興區首宗集體經營性建設用地入市。

在此次集體經營性建設用地入市試點過程中，西紅門鎮在全國范圍內首次提出“鎮級統籌”模式，改變了以往村莊各自為戰的狀態，以全域統籌思維為引導統籌鎮域資源，解決入市過程中遇到的實際困難，截至2019年實現了兩宗集體經營性建設用地入市（見表1）。

4.2 西紅門鎮全域統籌集體經營性建設用地入市的創造性思路

西紅門鎮在集體經營性建設用地入市探索中率先提出了“鎮級統籌”模式，是從鎮級層面出發的全域統籌模式（見圖5）。該模式首先對西紅門鎮現實困境進行研究，分析現狀問題和發展需求，得出三層矛盾：土地資源空間分散與土地資源高效利用間的矛盾；鎮域內村莊發展差距大與全域發展共享間的矛盾；經濟發展后續乏力與農民集體持續收益的矛盾。其次，以全域統籌思維為引導有針對性地解決困境與發展之間的矛盾，以全空間規劃思維指導空間整合，以全要素統籌思維保障全域民生均衡，以全機制協調引領入市主體與運營機制的科學選擇與構建，最終實現集體經營性建設用地入市的健康持續發展。

4.3 西紅門鎮全域統籌集體經營性建設用地入市的具體舉措

4.3.1 全空間規劃——打破村莊各自為戰模式

西紅門鎮以全空間規劃思維為導向突破村莊各自為戰的規劃模式。首先，作為北京周邊小城鎮，西紅門鎮為適應減量發展要求根據土地規劃和城市規劃在全鎮范圍內確定了需要騰退的建設用地，鎖定了建設用地的總量。

其次，整合全鎮范圍內的集體經營性建設用地資源，各村集體經濟組織在保持土地所有權不變的前提下，以土地使用權作價入股或現金注資的方式進入聯營公司，將用地資源在鎮級層面進行規劃調整，解決以往村莊各自為戰時集體經營性建設用地規模小，空間分散，單個村莊經濟實力不足無法實現規模效益的問題。

再次，西紅門鎮將整理好的土地資源在鎮級層面統籌規劃空間布局，將“可上市指標”優先布局在規劃集中建設區內基礎條件較好的“可上市空間”，向新建產業區、新城區、新建居住區、鎮東區和重大項目集中，實現用地資源的最大化利用。京開高速以西以居住功能為主，解決村民及外來人群居住問題；京開高速以東為大興新城，以居住和新建產業園為主，解決城市發展與農民的持續增收問題（見圖6）。

4.3.2全要素統籌——注重民生保障

傳統的城市開發建設活動關注的要素一般包括經濟、空間、環境、基礎設施等，但在集體經營性建設用地入市過程中由于集體土地是農民的主要收入來源，入市的開展涉及到農民的切身利益，所以應當充分考慮的要素還包括民生問題，即保障農民的收入及收入的合理性。

在歷史發展過程中，對于西紅門鎮內的多個村莊來說，往往存在土地資源不一樣，村莊富裕程度不一樣的問題，如何保障在利益分配過程中，每個村莊的村民都能夠擁有平等的獲得感是入市需要解決的重要問題。

西紅門鎮在此次試點過程中，以“二次分配”作為基本收益分配模式，首先根據各村土地現實狀況，以面積、區位、用途、人口等要素確定權重設計股權結構，建立鎮域統一的分配機制，實現了全鎮農民利益統籌。一次分配中“以地定權”，根據村莊能流轉的集體建設用地分配權益，但這種分配方式會加大村莊間貧富差距，因此在聯營公司創造了利益并良性運營之后，重新進行第二次分配。二次分配采取“以人定權”，進行資源的重新分配，為每個村民提供相同的利益，逐步縮小全鎮各村之間的貧富差距。

西紅鎮的分紅標準在尊重了資源差異的基礎上最大程度保障了農民收益的公平性，統一定為1.3萬元和1.98萬元兩個等級：西部村子由于區位較好，分紅標準定為1.98萬元/（畝·年），每5年遞增5%；東部村莊初始定為1.3萬元/（畝·年），第五年追平1.98萬元/（畝·年），之后每五年遞增5%（見圖7）。

4.3.3全機制協調——以聯營公司為入市主體

為保障入市的順利進行，協調村民、村集體與政府之間的利益關系，西紅門鎮在保證集體土地所有權不變的前提下，采用了以政府為主導，農民將土地作價入股的形式設立了聯營公司，作為入市的主體。聯營公司的主要職能涉及到集體經營性建設用地入市的全過程，包括土地供給過程、入市交易過程及后期運營過程，聯營公司的設立是在農民充分授權的前提下進行的，各村通過民主程序將土地使用權全權交給聯營公司，這樣的機制設立能夠實現對土地資產的市場化管理和運作，降低因村級組織化程度不高而造成的交易成本增高和經營風險問題（見圖8）。

5對于西紅門鎮未來集體經營性建設用地入市的思考

5.1 增加規劃靈活性，變終極藍圖為過程規劃

西紅門鎮在空間上打破村莊界限統籌用地資源實現了資源的有效利用，但在實際操作過程中集體經營性建設用地資源整理的任務十分艱巨，部分土地產權不明晰問題及村民“就地起價”行為是資源整理的主要障礙。傳統的規劃方式更注重技術性，缺乏實操層面的考慮，忽略了土地使用中的實際困難，所以在入市過程中增加規劃靈活性更加重要，建議采用“先流轉、再規劃”的模式，將規劃工作分階段進行，首先確定建設用地指標，在完成土地騰退之后再進行明確的空間落位，對于確實難以騰退的土地實行暫時避讓來避免入市過程中因某塊用地拆遷受阻而影響整體工作開展的情況（見圖9）。

5.2 轉變農民思維，變小農思維為股東思維

目前西紅門鎮聯營公司的收益分配方式保障了農民的基本收益，平衡了因區位影響造成的收益不均問題，但這樣的民生保障形式也存在一定的弊端。長遠來看，農民不通過勞動而獲得持續收益的分配機制能否持續存疑，首先沒有調動農民的勞動積極性，其次農民依賴于固定收益分配的思想不能夠適應市場經濟的變動，容易造成虧損而導致公司運營困難。由此，聯營公司可以考慮推出技能培訓服務，為當地村民提供崗位培訓，引導有勞動能力的村民參加工作，如聯營公司中的基礎崗位或物業管理等，使村民通過勞動獲得更多收益。同時，村民需要轉變思維模式，從依賴于定額分紅到接受集體土地入市屬于市場行為，樹立股東意識，承擔市場經濟帶來的收益或風險。

5.3完善聯營公司組織，變賣地分紅為企業經營

聯營公司需要逐步實現企業化經營，首先需要意識到土地資產入市面臨一定風險，聯營公司要能夠轉變思維接受市場行為風險，聘請專業的職業經理人來運營聯營公司，并且建議在入市平穩之后通過自持物業來保障聯營公司的持續運營，前期可與開發公司合作，保有部分物業用于出租銷售，后期資金正常運轉后可自留土地由公司進行開發建設和出租銷售。

5.4重塑政府角色，變政府主導為政府監督

集體經營性建設用地入市是我國土地制度改革的一次嘗試，需要政府的介入來把控方向，降低入市中的博弈沖突，但聯營公司作為入市主體其本質是企業，需要直接面對市場，隨著聯營公司的正式運營，政府的角色還需要進一步的考慮。建議在入市發展平穩之后，實行政府退出機制來避免入市行為過于依賴政府，最大化地把管理權和決策權交還給集體，發揮政府監督職能，保證入市的持續展開。

6結語

集體經營性建設用地入市是我國土地制度的重大改革，西紅門鎮的探索體現了其在面臨入市困難時的解決路徑，本文以全域統籌思維為出發點總結了其入市經驗并提出了一些思考和建議，以期為當前的集體經營性建設用地入市提供有益借鑒。

注：

① “地票”指農村集體建設用地經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的集體建設用地指標，是具有經濟價值并經法律認可的土地指標。

② 承接中心城區人口，指原居住在中心城區，后搬入西紅門鎮居住的北京戶籍人口。

③ 外來常住人口，指非北京戶籍人口常住西紅門鎮的人口。

④ 我國人口密度最大城市深圳的人口密度為5960人/平方公里。

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