我國政府投資基金的治理路徑

張欽昱 賈東明

【摘要】政府投資基金作為我國政府撬動社會資本實現產業引導的政策舉措，在運作實踐中存在著諸多沖突。究其根源，是其公共性和自利性共存產生的利益目標、管理主體等內在矛盾。為此，應堅持治理法治化的路徑選擇，明確專門監管機構，構建市場化運作機制，優化績效評價體系與健全信息披露制度，以促進政府投資基金行業的健康有序發展。

【關鍵詞】政府投資基金? 法治化? 治理路徑

【中圖分類號】F832? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.014

我國政府投資基金的發展之困

截至2019年上半年底，我國已成立1311支政府投資基金，總規模近2萬億元。然而，相較于其蓬勃發展態勢，我國政府投資基金的運作在實踐中存在著諸多現實沖突，有礙其健康有序發展。

政府干預與市場化運作的沖突。政府出于政策引導的非市場化目的而設立政府投資基金，通常會有非市場化的干預訴求，如政府指定基金管理團隊;預先設定投資項目，限定投資區域、投資比例和投資行業;資金安全上要求保障政府資金的優先退出;項目投資決策上要求最終決策人地位或者一票否決權;排斥市場化激勵機制。政府出于政策引導目的而干預基金運作，不可避免會與政府投資基金市場化運作原則產生嚴重沖突。固然，政府干預有助于政府投資基金更好地實現其政策引導功能。但政府的干預容易違背基金市場化運作原則，引致事與愿違的后果。政府投資基金若嚴格按照政府的干預要求去運作，難免會增加尋找適合項目的困難，造成基金資金的沉淀和閑置，帶來資金浪費。更為嚴重的后果是社會資本會因此對其敬而遠之，政府投資基金的政策導向作用必然會嚴重削弱，不利于其長遠發展。

政策引導與逐利訴求的沖突。為實現經濟社會發展，政府針對經濟社會發展中的重點領域和薄弱環節制定了一系列的產業政策。這些重點領域和薄弱環節，由于風險極大、收益不定，社會資本缺乏足夠動力參與，而這恰恰是政府財政資金介入并撬動社會資本的契機。政府投資基金改變以往政府無償補貼的財政方式，引導社會閑散資金進入創投領域。然而，政府投資基金受財政資金保值增值的強制性要求，通常偏好將資金投資于成熟期的企業，更有甚者，通過一定的協議安排，將股權投資異化成債權投資。這不但背離政府投資基金的設立初衷，而且還會對社會資本產生“擠出效應”。政府投資基金一旦被認定為國有資產，將會適用國有資產管理規定;政府投資基金虧損后，將有可能按國有資產流失處置，管理人員將會以瀆職追責。

政府信息公開與非公開運作的沖突。相較于市場化私募基金，政府投資基金受《中華人民共和國政府信息公開條例》的約束，應向社會公眾及時、準確地公開基金信息。必要且適度的信息公開有助于提高政府投資基金的透明度和公信力，促使產業政策引導效果的達成和社會公眾知情權的實現。然而，非公開運作模式是私募基金的制度優勢所在，也是社會資本投資人最為看重的一點。對于信息披露，私募基金的典型做法是僅提供基金作為一個整體的風險水平的最一般信息，即私募基金通常僅披露年報、半年報;披露的對象僅限于監管部門以及投資者;披露的內容則多限于基金的基本信息、財務數據等以及報告期內的重大變更事項。當然，政府投資基金此種程度的信息披露遠未能滿足社會公眾知情權的需要，還應披露與實現政策引導功能相關的更多信息，以供社會公眾評估其政策導向功能的實現效果;但若要求政府投資基金事無巨細地公開基金信息，難免會給其正常運作帶來麻煩。這無疑違背了私募基金非公開運作的法律原則，將對私募基金的非公開運作模式產生巨大沖擊。

多重監管主體管轄權的沖突。我國政府投資基金的監管存在著多個主體。政府投資基金法律形式上是私募基金，需要受到證監會的監管。同時，各地發改委和財政部門從政府投資基金的功能定位和財政資金管理的角度，亦對基金的設立、運作、退出等全過程監管。各主體對政府投資基金的監管各有側重，證監會主要是以監管來規范私募基金行業發展，維護投資者利益;發改委監管核心在于發揮政府引導作用，吸納社會資本進入政府鼓勵的行業;財政部門主要從出資方角度出發，健全政府投資基金的資金管理制度，尤其是資金預算、投資收益以及投資退出等。政府投資基金的多個監管主體，在確保其規范經營的同時，也給其運作管理帶來許多不便。一是政府投資基金設立需要基金業協會、各地發改委的兩次備案，并且備案程序和材料并無實質區別，卻增加了繁瑣流程和不菲成本。二是不同主體的監管規則在立法邏輯、規范領域、調整對象等存在一定沖突，需要進一步立法來統一監管規則。三是監管主體之間的監管權責、監管尺度也存在很大差異。監管權如缺乏具體分工和合理配置，必然會導致監管混亂、監管低效等各種問題。如再加之監管協調機制的不完善，極容易帶來政府投資基金的監管套利與監管真空。

我國政府投資基金法律性質的二元矛盾

我國政府投資基金因其“政府投資”和“基金”特征而存在公共性和自利性共存的現象，其二元法律性質賦予了政府投資基金雙重角色：既要達致助推產業發展的政策效果以實現其公共性，又要兼顧自身利益以維持生存發展。我國政府投資基金運作在實踐中面臨的諸多沖突，究其根源，是因公共性和自利性共存產生的內在矛盾。

政府投資基金的法律性質：公共性與自利性。第一，公共性。公共性是政府投資基金存在和發展的基礎，其設立、運作、退出等整個階段需以實現產業政策引導的公共性目標為核心。政府投資基金自出現之日，就承擔著撬動社會資本、扶持產業發展為核心內容的公共性目標。政府投資基金作為維護公共性目標、防范市場失靈的一種有效產業政策工具，無需過多考慮社會資本逐利沖動。從這個意義上講，政府投資基金與政府扶持產業發展的其他政策，如政府補貼、稅收優惠等，都是同等公共性質的制度安排，都是為了維護公共性目標。第二，自利性。政府投資基金作為政府彌補市場失靈、實現產業政策引導功能的重要舉措，不僅僅是一項具有公共性的制度安排，亦是市場經濟主體：它要求業務經營自主性和自擔風險、自負盈虧，有著尋求自身利益最大化的沖動。政府投資基金自利性自有其合理性，政府投資基金作為資本市場的重要投資工具，必然追求自身利益最大化。與此同時，自利性也是政府投資基金高效運作的內在驅動力，使其充分發揮市場機制優勢：供需機制能讓政府投資基金快速識別市場需求并反應之，競爭機制迫使其自我完善、提高運作效率。

政府投資基金公共性與自利性的內在矛盾。政府投資基金因其“政府投資”和“基金”兩個特征而自利性和公共性共存，二者應協調統一，不可偏重。過于強調公共性，勢必引致政府干預過多，有礙市場化運作;而過度追求自利性，又會損及政策引導效果。若不能協調與平衡政府投資基金公共性和自利性的內在矛盾，必然導致政府投資基金運作諸多沖突的出現，給其健康有序發展蒙上陰影。第一，利益目標的內在矛盾。政府投資基金的資金來源主要是財政資金和社會資本，二者資金屬性和追求利益目標截然不同。財政資金作為公共資金，承擔著產業政策引導目標，不追求經濟利益最大化;社會資本作為市場化資金，追求的是經濟效益的最大化，具有強大的資本逐利沖動和風險規避意識。二者利益目標存在根本性差異，政府投資基金必須有效協調與解決二者之間的矛盾，方能實現社會效益和經濟效益的兼顧。第二，管理主體的內在矛盾。由于基金運營專業化要求較高，政府投資基金通常是由專業的基金管理人負責運營管理。但為確保基金匹配產業引導的政策目標，政府除以出資人身份參與基金管理外，還會保留一定干預權力;這無疑導致政府“有形之手”與市場“無形之手”的邊界之爭。特別是管理主體之間對政府干預、市場化運作等的差異理解，使基金管理人和政府之間的沖突現象日益凸顯，需要給予回應。

我國政府投資基金治理的具體機制

我國政府投資基金因公共性與自利性共存而引致的諸多沖突，已成為必須回應解決的迫切問題。為此，我國政府投資基金應堅持法治化治理路徑，這既是平衡其公共性與自利性，解決諸多沖突的基本路徑，也是促進政府投資基金行業有序發展的有力保障。

治理主體：明確專門監管機構。多個監管主體雖然可以全方位對政府投資基金監管，但存在著監管職責不明確、監管手段不統一等弊端，極易造成監管真空、監管套利。有效的治理必須依托專門監管機構開展。明確專門監管機構，應將政府的行業主管職能與監管職能徹底地區分開來，以獲得市場主體對監管規則制定和執行的認同。“監管體制的改革需要從政府本身做起，政府必須完成由產業的所有者和運營者向中立的監管者過渡的角色轉移”;[1]將行業戰略規劃、產業政策制定落實等職責交由各地發改委等行業主管部門負責，將行業準入、運作監管等職責交由證監會負責。這是因為，市場經濟條件下，產業政策目標應由市場機制而非監管實現;政府投資基金行業主管部門不因其主導行業發展而獲得行業監管權。過渡時期，可設立監管聯席會議解決多個監管主體的協調問題，形成部門協同、上下聯動、有機銜接的工作機制。長遠而言，證監會應根據政府投資基金的風險水平、投資者背景、運作特點等，制定差異化監管規則。同時，建議證券投資基金業協會下設政府投資基金協會，制定行業自律規則，以降低監管成本、提高監管效率。

治理方式：構建市場化運作機制。第一，募資市場化。政府應充分顯示扶持產業、讓利與民的態度，充分信任基金管理人的專業能力，取消不必要干預，避免社會資本對政府干預的擔憂;給與適當的政策讓利，以激發社會資本的積極性;根據資金性質，嘗試多層次的基金結構設計，滿足資金方個性化訴求。第二，投資市場化。投資市場化是構建政府投資基金市場化運作機制的關鍵和核心。一是政府投資基金事先應明確投資領域、運作目標，除此不應有投資方式、項目和比例等限制;基金投資交由市場化管理機構負責，政府不應干預。二是建立合理制衡的基金治理結構和投資決策機制，政府應自我克制干預沖動、遵循基金治理結構，嚴格按照流程進行市場化投資決策。第三，激勵市場化。政府投資基金不應過于看重基金的盈利，應按市場化條件確立管理團隊的薪酬及激勵制度，吸引、留住具有強大專業能力和豐富管理經驗的人才，提升其積極性。對于公務員身份的管理團隊，可通過職級晉升等途徑給予有效激勵。

治理績效：優化績效評價體系。當前我國政府投資基金相繼進入退出階段，亟需建立績效評價體系，以促進政府投資基金行業的長遠有序發展。優化和落實績效評價體系，有助于促進基金運作目標的順利開展和有效落實;增強社會資本的信心，提高其參與的積極性。與此同時，精準有效的市場化激勵需以基金績效評價體系為前提。政府投資基金應建立包含績效評價目標、指標選取、評價程序、評價結果應用、監督機制等相應內容的綜合性績效評價體系，以便全面、客觀地對政府投資基金的投資進度、投資方向、經濟利益和社會效益等開展績效評價。這其中較為核心的是績效評價指標的設計和選取。政府投資基金的績效評價指標應囊括：一是政策指標，包括撬動社會資本規模，投向是否符合政策，所投行業推動作用。二是經濟指標，包括項目退出及收益情況，資金使用效率。三是管理指標，包括合規運作，對被投企業的影響等。以上指標應根據市場具體情況適時更新，并將相應績效評價結果進行公告，績效評價的結果應與基金的后續運作、管理人續聘、激勵機制等掛鉤。同時，引入多元化評估主體參與其中，確保績效評價過程和結果的科學與公正;嚴格落實績效評價流程管理與監督機制，確保基金績效評價體系的有效實施。

治理監督：健全信息披露制度。真實準確且完整、及時的基金信息披露是樹立整個基金行業公信力的基石。健全信息披露制度有助于增加政府投資基金運作的透明度和公信力，有效回應社會關切和接受社會監督。健全信息披露制度，一是政府投資基金應在不違背私募基金非公開運作模式的前提下，除應披露年報、半年報以及重大事項變更等基礎信息外，還應根據基金政策導向和運作目標，及時準確披露其資金使用情況、產業引導效果、投資進度等。二是強化信息披露義務，要求各方主體需制定嚴格的信息披露管理規范，對于未依法披露或者披露不規范的，應予以法律懲戒，預防其再犯并警戒他人。三是借助第三方專業優勢，定期評估信息披露的質量，并將評估結果及時向社會公眾披露，形成社會輿論壓力，以供其他政府投資基金參考和判斷。

（本文系中國政法大學錢端升杰出學者支持計劃、青年教師學術創新團隊支持計劃資助，項目編號分別為：DSJCXZ180413、19CXTD07）

注釋

[1]周林軍：《中國公用事業改革：從理論到實踐》，北京：知識產權出版社，2009年，第67頁。

責 編∕肖晗題