大數據視野下流動人口服務與管理法治化研究

戚瑩

【摘要】為了提升管理水平和服務效率，流動人口的服務與管理部門應當重視大數據在科學決策和精細化服務與管理中的作用和價值，提高流動人口服務與管理的科學性與有效性。盡管大數據技術存在諸多明顯的優勢，但由于大數據算法的不確定性和自動化偏差，它并不能完全取代以執法者為核心的傳統執法方式。

【關鍵詞】大數據? 流動人口? 治理

【中圖分類號】D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.03.016

海量數據的大規模生產、應用和共享，不僅顛覆了傳統流動人口服務和管理數據的獲取、分析、利用和存儲方式，還對傳統的管理理念和方法提出了強有力的挑戰。深入研討大數據時代背景下流動人口服務和管理的法治化問題，既有助于進一步明確公安機關的角色定位和職權范圍，又有利于創新流動人口服務與管理機制。

應用與發展：大數據在流動人口服務與管理中的運用

近年來，大數據分析在人口數據支持、區域人口服務、人口流動動態監測、人口調控決策等諸多領域發揮著越來越重要的推動作用。大數據的投入和運用，既有效地提升了政府工作水平和決策能力，又明顯地提高了社會管理水平和服務效率。

有助于現狀研判和趨勢預測。當前，我國流動人口服務與管理的實踐顯示，對流動人口海量的數據進行深入挖掘、充分整合、分析處理和有效運用，有利于我們準確地預測人口流動趨勢、科學地調整流動人口服務與管理的政策，為新時代人口的合理分布和有序流動提供具有前瞻性的重要參考，是分析和處理流動人口服務與管理問題的有效抓手。

有助于政府部門科學管理和精準服務。不同類型的流動人口對公共服務和科學管理存在著多元化的訴求。通過對流動人口大數據的挖掘和精準分析，可以具體了解不同群體流動人口的具體需求，并展開定制服務，使后續防范變為前端治理和服務，提升科學管理和公共服務的前瞻性、針對性、科學性和精準性，防止管理與服務的錯位與缺位。

有助于創新服務模式和提升工作積極性。通過有效運用海量數據和日新月異的互聯網技術，社會公眾對流動人口公共管理與服務的有效評價可以快速便捷地反映出來。相關管理和服務部門結合相應的指標體系，通過數據匯總、表格統計和對比分析，能夠對人口流動的相關政策、管理措施和服務態度進行綜合評價和績效考核，向監督部門和執行部門提供具有重要參考價值和指導意義的評價結果。

有助于更好地實現執法為民。結合不同區域和群體流動人口的執法需求、意見和建議，相關部門可以利用海量信息優化執法方式和執法策略，提升執法效果，更好地實現執法為民，也能促進和諧的警民關系。當然，大數據的數據來源具有復雜性、混雜性和時效性。[1]因此，對于執法者而言，在采集和挖掘人口流動執法數據的同時，還要結合其他的信息采集與流通渠道，分析可能引發的政治風險、經濟風險、法律風險和社會風險等。[2]

有助于加強政策引導和服務。相關流動人口管理與服務部門可以挖掘用戶流動信息，整合數據資源，采用技術手段動態檢測流動數據，統計流動人口流動意向和偏好，建立流動人口管理與服務模型，提高政府的治理能力。同時，結合流動人口的服務與管理政策，流動人口數據平臺還可以向社會公眾智能匹配和主動推薦相應的管理與服務機構，為其提供更為經濟、個性化的流動管理與服務方案，有效地發揮促進社會融合的作用。

壓力與挑戰：大數據背景下流動人口服務與管理的實踐面向

流動人口大數據在給公安機關執法理論和實踐提供便利的同時，也不可避免地帶來了巨大的挑戰，具體包含以下方面。

影響法律執行的關鍵性因素發生變化。在傳統執法過程中，一般是通過演繹推理的方法將法律規則應用于既定事實。但在大數據時代，流動人口服務與管理數據系統在自我運行后先作出與之相匹配的分析判斷，再將大數據概率預測的系統語言轉換和翻譯為執行決定，隨后被法律執行者運用于實際的執法過程中。這一程序上的轉化使得流動人口服務與管理程序的設計環節、運算法則的使用、法律語言的轉化、法律專家的判斷上升為影響和決定法律執行的關鍵因素。雖然強有力的數據工具的使用使得執法過程趨于透明，大數據的應用促使執法實踐更加合理化，但毋庸置疑，大數據在幕后以一種更隱蔽、更巧妙的方式變相地“操控”著執法過程和執法結果。當將數據參數、數據處理過程、法律對應關系重新設置和整合時，勢必會產生不同的執法決定。由此可見，流動人口服務與管理大數據的應用與處理并沒有淡化或消除原有的執法裁量權，相反，而是將其變相地轉化為流動人口服務與管理程序設計者和算法的裁量權。

算法和數據的偏差會導致錯誤的評價結果。大數據分析是很好的統計與決策工具。然而，社會的快速發展和程序制定者的認知水平使得算法具有一定的局限性。特別是當流動人口服務與管理的統計數據不真實或不準確、算法出現偏差時，大數據的概率性預測就會有失偏頗，也必然會引導出錯誤的評價結果。當大數據的挖掘與識別和執法者的主觀判斷有出入時，是依賴于數據挖掘和研判，還是依賴于執法者的主觀判斷，以及如何在兩者之間進行理性抉擇就成為執法者必須要面對和解決的難題。

大數據的掌握者和使用者的權力得以擴張，容易造成權力的濫用。杰里米·邊沁提出的“全景敞視”監獄設想，衍生出一種全新的權力運作方式，社會管理者可以通過信息不對稱和無時無刻不監控的方式實現更高效率和更低成本的社會治理。大數據時代的來臨使得公民個人信息和蹤跡不再神秘，“全景敞視”已逐步演變為一種社會現實。在缺少行政相對人的限制與監督的情況下，大數據的掌握者和使用者權力得以擴張，如果脫離了法律的正當性程序控制，就會造成權力的濫用。

數據濫用造成公民個人信息安全隱患。數據的采集和使用，使我們在享受海量數據帶來的便捷舒適服務的同時，也面臨著個人信息和隱私隨時被攫取與濫用的風險。事實上，由于我國目前對公民個人信息保護的輕視和保護力度的薄弱，互聯網平臺獲取公民個人信息的成本很低。人們在享受生活便利的同時，忽視了對個人信息泄露的風險管控，造成個人信息被泄露與利用的情況成為一種常態，以至于每個人其實在一定程度上處于信息“裸奔”狀態。

不確定因素的存在使得大數據執法可能欠缺合理性。通過算法模型和數字運算，流動人口數據的動態監測、收割、挖掘與分析也得到了廣泛的應用與發展。為了防范可能的風險，大數據平臺仍會依據不確定的情形進行預測性執法。預測性功能無法將所有不確定的相關因素納入考量，既可能預防和干預了一些純粹臆測的風險，也可能過度干預了一些影響較小的風險。因此，演算結果雖然可能合法，但在合理性上會存在一定的缺憾和不足。在大數據時代，流動人口的服務與管理需要面對與思考如何兼顧合法性與合理性并存，以及如何在執法過程中正確地適用比例原則。

規制與應對：利用大數據技術優化流動人口管理與服務的科學進路

深化和規制大數據在流動人口服務與管理中的具體應用，是提升政府治理能力，引導人口有序流動與合理分布、促進流動人口社會融合的重要課題。

以大數據應用技術推動行政裁量基準的標準化。即使在法律規則比較完備的情況下，行政執法人員依然會在作出事實判斷、價值判斷和法律取舍時，融入個人的情感和喜好，從而影響作出的決定。[3]流動人口海量數據和信息分析技術，有助于科學地分析行政裁量基準所存在的問題，研究行政裁量權基準模式的缺陷，為其合理定位、生成途徑、科學構造、賦予的權重、控制模式提供智力支持，使行政裁量權的行使更加規范合理，并有效地改善行政裁量基準的實踐現狀。鑒于目前流動人口大數據的技術層面還存在一定的障礙，應當設定詳細具體的大數據技術標準和審核條件，明確和規范大數據技術在流動人口服務與管理中的適用范圍與程序性要件。

以大數據應用技術推進流動人口服務與管理的人才隊伍建設。流動人口服務與管理部門可以依托科研機關、高等院校和高科技企業建立大數據技術人才的“產、學、研”聯動培養機制，既可以從科研機關、高等院校和企業吸收大數據應用技術人才，也可以將現有工作人員送到科研機關、高等院校與企業學習和研究大數據科技，還可以通過完善職業發展規劃和提升大數據人才待遇吸引高水平的人才，充實流動人口服務與管理人員隊伍。

以大數據應用技術推進流動人口服務與管理的運行及監督的精準化。大數據時代背景下，流動人口服務與管理的效果與多種因素緊密相連，通過流動人口服務與管理平臺大數據的云計算，可以及時地發現問題，準確地捕獲行政執法規律，實現對人口流動的精準預測和精細服務。行政執法監督是規范行政執法權力的利器，應充分運用高效采集和有效整合的人口流動大數據，評估和監督行政執法成效，并提出具有針對性和可操作性的意見、建議或措施，以此促進流動人口服務與管理的規范化和精細化。

以大數據應用技術推進個人信息安全的保護。除為了維護社會秩序和保護公共安全的數據外，政府要秉持對私人權利的謙抑態度，盡量給個人自治保留足夠的自由和空間。此外，政府還要承擔起積極保護公民信息安全的職責。如逐步制定和完善與大數據開發應用相關的法律法規;打破互聯網公司對于大數據單方面視線的“全景敞視”，[4]賦予用戶數據采集的知情權、同意權、撤回權、刪除權，通過公眾監督防范公民個人數據的泄露和濫用，等等。

以大數據應用技術深化執法過程的規范化和透明化。這就要求流動人口大數據平臺和軟件的算法與數據來源必須公開，并便于公眾查詢。此外，應成立單獨的流動人口大數據技術執法監督機構，一方面，監督和審查流動人口服務與管理中是否正當合法地使用大數據技術，反饋和修正大數據應用技術執法行為中存在的不足與錯誤之處;另一方面，由于一般公眾對數據的來源、大數據的運算法則、法律與算法的轉換、執法判斷的生成等大數據專業性知識的匱乏，流動人口大數據技術執法監督機構還應當對大數據技術應用中的咨詢和投訴提供意見和建議。

以大數據應用技術消除行政部門之間的隱性壁壘。大數據發展戰略立足于行政整體性原則，強調通過行政權力運行系統的通力合作，在信息采集標準化與規范化的基礎上實現政府數據和信息的流動與共享。因此，大數據科學技術的應用可以打通流動人口服務與管理部門之間隱性的信息壁壘，強烈沖擊碎片化的行政部門執法格局。同時我們應加強技術性正當程序（Technological Due Process）立法，[5]以回應大數據時代重塑政府與公民關系的需求，為行政一體化更深入發展提供契機。

結語

大數據技術的應用，創新了流動人口服務與管理的思維方式與執法路徑。我們應增強流動人口的服務意識，重視大數據在科學決策和精細化服務與管理中的重要作用與價值，提高流動人口服務與管理的科學性與有效性。需要注意的是，雖然目前大數據技術的開發與應用正蓬勃發展，但大數據的核心技術仍是數據程式運算。算法的不確定性和自動化偏差會在一定程度上影響與限制執法的準確性與效率性。如果忽視了這一點，必定會在一定情形下造成重大損失和難以挽回的遺憾。因此，我們在應用大數據技術提高流動人口服務與管理效率和精確度時，應秉持審慎嚴謹的態度，不能忽視傳統執法方式的作用與影響。

（本文系河南省高等學校青年骨干教師培養計劃“我國流動人口法治化管理的問題與路徑研究”、中國法學會2017年度部級法學研究一般課題“大數據時代背景下的警察執法信息公開范圍研究”的階段性研究成果，項目編號分別為：2016GGJS-162、CLS[2017]C07）

注釋

[1][英]維克托·邁爾·舍恩伯格等：《大數據時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕等譯，杭州：浙江人民出版社，2013年，第27頁。

[2]何淵：《智能社會的治理與風險行政法的建構與證成》，《東方法學》，2019年第1期，第68～83頁。

[3]王錫鋅：《行政自由裁量權控制的四個模型——兼論中國行政自由裁量權控制模式的選擇》，《北大法律評論》，2009年第2期，第312～328頁。

[4]靖鳴、蔡文玲：《從全景敞視監視到全民網絡圍觀：動因及其特征》，《當代傳播》，2019年第2期，第36～39頁。

[5]Danielle Keats Citron， "Technological Due Process"，? Wash. U. L. Rev， Vol， 85， 2008， p. 1297.

責 編∕肖晗題