分析國家機構改革與行政法修改模式的創(chuàng)新

金晶

摘要：改革開放在經(jīng)歷了40年后邁過了自己的不惑之年，可以說，改革開放是當代中國命運的關鍵選擇，在走上改革開放的道路后中國才走上了真正意義上的發(fā)展之路，且一路高歌猛進。在改革開放的背景下，國家機構改革與行政法的修改都是為實現(xiàn)國家治理做準備的，十九屆四中全會指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家機構改革的影響不僅僅是在國家機構內(nèi)部，相應的法律制度能否跟上機構改革的節(jié)奏，行政法的修改模式對國家機構改革具有促進作用還是阻礙作用，這不僅要做好頂層設計，更需要在實踐中不斷探索和完善，推動國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化。

關鍵詞：機構改革;行政法;修改模式

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2020）04-0-02

國家機構是管理國家事務，代替人民履行職責的權力機關。新中國成立以來，國家側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展，致力于為人民把“蛋糕”做大，與人民共享改革成果。2018年召開了黨的十九屆三中全會，就關于深化黨和國家機構改革做出了新的頂層設計，深化黨和國家機構改革無疑是一場深刻變革，國家機構改革對轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權提供了有力支撐。行政法與國家機構有著密切的聯(lián)系，在法律層面，行政法是調(diào)整行政活動的法律規(guī)范的總稱，有一般行政法和特別行政法之分，一般行政法又稱為普通行政法，是指適用于所有（或者大多數(shù)）行政機關行政活動領域的行政法規(guī)范，主要包括行政組織法、行政行為法和行政救濟法。比如《公務員法》《行政處罰法》《行政復議法》等。而特別行政法是指規(guī)范某一特定行政領域的行政法，如《治安管理處罰法》《海關法》《教育法》等。

一、國家機構改革過程與行政法律法規(guī)之間的沖突

國家機構改革與行政法律法規(guī)之間最大的矛盾是：在機構改革的同時，相關行政法的修改是否能夠及時跟進，對于增加的機構或合并、合署、取消的機構如何在法律上體現(xiàn)，彼此之間的職能又該如何界定？國家機構改革過程中，與行政法新的矛盾和過去存在的矛盾盤根錯節(jié)。國家機構改革涉及政治改革，是各政府主體之間相互關聯(lián)的體制變動，也是立法權、行政權、司法權等權力間的橫向配備與重新調(diào)整，這兩者之間必然存在著一系列的沖突。如有關生態(tài)環(huán)境問題上所體現(xiàn)的矛盾，生態(tài)損害賠償制度涉及行政權與司法權的關聯(lián)性問題，行政機關是行政行為的執(zhí)行主體，行政機關在執(zhí)法過程中有了新的執(zhí)法條件，這對執(zhí)法部門來說是職能擴張還是原有體制的變動，生態(tài)環(huán)境部和自然環(huán)境部自身也捉摸不透。而實際上，生態(tài)損害賠償訴訟的性質(zhì)、范圍、承擔部門、磋商與司法確認的關聯(lián)性問題都有些許問題需要解決[1]。

法治國家中，國家的一切權力屬于人民，人民始終是國家的主人，有權制定、修改和廢止法律，法要切實維護人民的利益，充分反映人民的意愿，按照一定程序?qū)崿F(xiàn)人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一。規(guī)則是法治的載體，法律的確定性和穩(wěn)定性是基于規(guī)則的確定性和穩(wěn)定性，重要的規(guī)則應及時上升為法律，權力不能突破法律，法律是不能逾越的底線。法治承認法不是完全合理的，也不是萬能的，實踐永無止境，為實踐服務的法治建設也永無止境，法律是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展要求不斷修改完善的，其內(nèi)容不斷充實，體系逐步完備。行政法強調(diào)程序正當，在執(zhí)法過程中，要體現(xiàn)程序運行合乎法律的規(guī)定，無論機關或給人都不能逾越法律的界限。雖然沒有絕對的公平，但要保障程序設計和運行平等地對待雙方當事人不得偏向任何一方。為保證法律制定的普適性，制定法律法規(guī)讓案件或糾紛的利益關系人都有機會參與到辦案程序中來，充分表達自己的利益訴求和意見主張，為法律制定發(fā)揮作用;程序運行的過程和結果應當向當事人和社會公開，以接受各方監(jiān)督，防止辦案不公和暗箱操作，讓正義以人們看得見的方式實現(xiàn);程序的運行必須有合理的期限，符合時間成本和效率原則的要求。

二、國家機構改革對行政法律法規(guī)的影響

黨和國家機構改革決定了黨的領導和政府執(zhí)行之間的關系，機構在改革中的合署、合并設立、歸口管理等形式對行政法的影響是全方位的。市場監(jiān)管是現(xiàn)代政府的基本職能之一，從概念上說，市場監(jiān)管主要是指政府依據(jù)法律規(guī)定和行政法規(guī)定的要求，對市場及市場經(jīng)營主體的行為進行整體性、全過程、多方位的監(jiān)督和管理，以達到規(guī)范各種市場行為，維護市場秩序，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境的目的。一方面，政府放松微觀經(jīng)濟運行的管制和干預，另一方面出現(xiàn)多個部門負責社會性監(jiān)督的情形，同時對企業(yè)主體資質(zhì)、生產(chǎn)經(jīng)營行為和產(chǎn)品本身進行監(jiān)督，多重監(jiān)管在市場中屢見不鮮，容易造成監(jiān)管執(zhí)法不公平。改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，沒有相關的行政法律法規(guī)做支撐，僅靠市場粗放的管理方式，不僅不能遏制市場的不良行為，避免職能交叉和監(jiān)管整控，還會出現(xiàn)“九龍治水”的管理問題[2]。

國家機構改革的規(guī)模之大、力度之強，都是之前所沒有經(jīng)歷過的，在國家機構改革的背景下，行政法的制定與修改必然會出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。行政體制改革的重要內(nèi)容就是實現(xiàn)決策的科學化、民主化、法治化，由于缺少法律規(guī)范和約束，任性決策、恣意決策出現(xiàn)在地方的規(guī)劃中，這必然會對社會造成損傷。如一些地方盲目建設開發(fā)區(qū)，倉促決策、倉促上馬，將農(nóng)民的大片土地征收、硬化，結果卻招不來商、引不來資，土地荒蕪，成為爛尾工程。類似朝令夕改、短命政策等現(xiàn)象常見諸報端。只有決策實現(xiàn)了法治化，才能為法治化改革打下堅實基礎。國家機構改革對重要的正當法律程序制度有著不小的沖擊，出現(xiàn)了類似“拍腦袋決策”的現(xiàn)實頑疾。當前行政法處于修改完善的階段，有改進提升的空間。對重大行政決策需要設定標準。公眾參與要注重實效性，創(chuàng)新多種公眾參與方式。提供充分信息配套制度，確保行政法修改論證的科學性與合理性。明確風險評估的范圍和評估的準確性，加入大數(shù)據(jù)分析，定性與定量相結合，保障評估的科學性和準確性。

三、完善行政法法律法規(guī)的修改模式

在國家機構改革的背景下，需要創(chuàng)新行政法律法規(guī)的修改模式，讓行政法在國家機構改革中發(fā)揮最大效能。面對國家機構改革，一攬子修改行政法律法規(guī)的模式可以修改數(shù)量較多，對于需要做整體性修改的具有很大優(yōu)勢，如在人大常委會會議中以《決定》形式通過的關于修改法律法規(guī)的會議文件。另外，國務院部委可以依據(jù)此模式很好的進行相關領域的法律法規(guī)修改，更好的發(fā)揮一攬子修改模式的優(yōu)勢[3]。眾所周知，法律修改過于頻繁會失去其公信力，為了減少影響，可以以職責定位來表述行政法律法規(guī)中國家機構的名稱，從而避免國家機構改革中機構名稱變更引發(fā)法律修改。在《中共中央關于推進行政管理體制改革實施意見》和《關于國務院機構改革方案的決定》中，國家機構都做出了調(diào)整，且日后行政職責還會做出調(diào)整。從國務院多次機構改革中能夠窺探一二，其中一直暴露一個問題，那就是行政法律法規(guī)修改沒有與機構改革職責調(diào)整同步進行，沒有法律的授權，行政機關在具體實踐中缺乏職能依據(jù)，這樣不僅不利于提升行政效能，也不符合法治化建設的要求。所以，在國家機構改革中，修改相關的行政法律法規(guī)也應該是國家機構改革的重要組成部分[4]。

國家機構、體制改革要有利于行政執(zhí)法。比如上海，在全國率先進行食品藥品監(jiān)管體制改革，由于執(zhí)法需要，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門“三合一”整合的部門用于構建起一個覆蓋生產(chǎn)、流通、消費全過程的監(jiān)管體系，打破了原有分段管理、“九龍治水”的格局。同時在原體制的基礎上，在各地基層組建了市場監(jiān)督管理所，職能整合“做加法”和機關瘦身“做減法”同步開展，將機關人員、職能下沉到基層，基層一線得以充實，力量得以加強。監(jiān)管執(zhí)法資源向基層傾斜，實現(xiàn)了“—個街鎮(zhèn)、一個監(jiān)管所”的監(jiān)管覆蓋目標。在改革試點過程中，推行了區(qū)縣市場監(jiān)督管理體制的改革，形成區(qū)縣政府分級管理的模式，區(qū)縣市場監(jiān)督管理局加掛區(qū)縣食品安全委員會、區(qū)縣質(zhì)量發(fā)展局牌子，使行政執(zhí)法更有力量。將不同部門糅合在一起，在行政法修改時要對相應的執(zhí)法部分進行權力界定。行政部門需要統(tǒng)一的行政流程再造，否則會產(chǎn)生內(nèi)部行政文化沖突。例如，標準化、知識產(chǎn)權促進和保護、消費者權益保護工作原分屬質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權和工商部門，機構改革后標準化與知識產(chǎn)權促進的關系密切，知識產(chǎn)權保護又與消費者權益保護密切相關，這就需要按業(yè)務內(nèi)在聯(lián)系的邏輯而非部門間聯(lián)系的邏輯來確定工作流程。又如，由于上位法律法規(guī)沒有相應調(diào)整，機構改革后監(jiān)管人員在監(jiān)督執(zhí)法時要帶好幾套法律文書，相對人也不得不面對不同執(zhí)法標準和行政風格，如出現(xiàn)這樣的執(zhí)法局面，行政機構合并的優(yōu)勢和作用將會大打折扣[5]。

柔性法律法律更有利于提升執(zhí)法效果。我國是世界上最大的煙草生產(chǎn)國和消費國，也是受煙草危害最嚴重的國家之一。煙草所帶來的經(jīng)濟效益雖然不低，但這絕不是控煙實施不力的托詞。在開始階段，相關法律政策警示煙草危害，確保禁止煙草廣告、促銷和贊助，提高煙稅等，結果并不理想?？責煵涣?，很大程度上是法規(guī)和措施的問題，致使控煙停在口頭，流于形式。高額罰款當然是一個有效的措施，但控煙是否還有更加柔和的開展方式？高額罰款可以有效遏制勢頭，但后期想要真切起到效果，還需要有疏導。芬蘭是最早在禁煙法中規(guī)定不得向未成年人出售香煙或替未成年人購買香煙的，如果發(fā)現(xiàn)將要面臨罰款或被判處6個月的監(jiān)禁。當然，中國有自身的特殊性，照搬其他國家的做法未必能起到同樣的效果。中國需要限制香煙消費，加強輿論引導，轉(zhuǎn)變社交香煙文化的觀念，明確香煙的危害，加大宣傳，以強制性手段規(guī)定健康危害標示的印刷比例，政府也需要加大財政補貼力度，幫助煙草依賴省份盡快培養(yǎng)出一批能夠和煙草種植相替代的產(chǎn)業(yè)。

結語

總之，國家機構和行政法都是為實現(xiàn)國家有效治理做保障的，國家機構改革不是某個人、某個機構所能決定的，要做好宏觀方面的規(guī)劃，最主要的是要讓行政法與之并行。行政法與國家機構之間的關系是相輔相成的，國家機構相關職責的調(diào)整，需要以行政法的規(guī)定為依據(jù);行政法律法規(guī)的修改模式不能脫離其實施主體，否則行政法律法規(guī)制定的再完善，也難以起到應有的效果。

參考文獻

[1]周昕皓.基于整體性治理視閾的黨和國家機構改革探析[J].理論觀察，2019（2）：22-24.

[2]顏德如，李過.重塑政行關系：第八次機構改革與國家治理現(xiàn)代化[J].理論學刊，2019（6）：84-92.

[3]任緒保.國家治理現(xiàn)代化視域下的基層治理創(chuàng)新——以本次機構改革為契機提升基層治理能力[J].長春理工大學學報：社會科學版，2019（5）：13-16.

[4]張云年.行政法對社會管理模式轉(zhuǎn)型升級的重要性[J].法制與社會（14）：171-172.