住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的法律問題研究

李鵬

摘要：《物權(quán)法》第一百四十九條第一款規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用期屆滿的，自動續(xù)期?！钡@種原則性規(guī)定過于空洞，對于如何自動續(xù)期、續(xù)期是否有償和續(xù)期期限等問題留下了法律的空白，不能滿足具體操作的現(xiàn)實需要。因此我國需要盡快加強研究，通過出臺《物權(quán)法》的相關(guān)解釋等法律手段解決該問題，對穩(wěn)定社會、穩(wěn)定人心起到至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán);自動續(xù)期;續(xù)期方式;住宅建設(shè)用地使用稅

中圖分類號：DF5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2020）04-0-02

一、前 言

目前，大多數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)距離最高使用期限的時間各不相同，期滿如何解決土地使用權(quán)和住宅房屋所有權(quán)分離的難題依然需要法律來解決，有調(diào)查統(tǒng)計顯示，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)法律趨于熟悉的人非常少，甚至被調(diào)查者中近三分之一的人對相關(guān)的法律規(guī)定完全不懂?！皽刂堇瞎康狡凇辈粌H僅是個案的出現(xiàn)，全國各地也存在不少這種出讓期限低于70年的住宅建設(shè)用地，隨著時間的推移，同類問題將在全國范圍內(nèi)爆發(fā)，因此有必要對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿的“自動續(xù)期”進行研究和完善。事實上，《物權(quán)法》第一百四十九條第一款規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用期屆滿的，自動續(xù)期”。[1]但這種原則性規(guī)定過于空洞，對于如何自動續(xù)期、續(xù)期是否有償和續(xù)期期限等問題留下了法律的空白，不能滿足具體操作的現(xiàn)實需要。因此我國需要盡快加強研究，通過出臺《物權(quán)法》的相關(guān)解釋等法律手段解決該問題，對穩(wěn)定社會、穩(wěn)定人心起到至關(guān)重要的作用。

二、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度

住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度是“房屋土地兩權(quán)分離”下的產(chǎn)物，之所以稱做難題，不僅僅是因為房屋所有權(quán)無期限性和土地使用權(quán)有期限性的矛盾，還因為我國現(xiàn)行法律的關(guān)于“自動續(xù)期”原則性規(guī)定沒辦法解決居住用地使用權(quán)屆滿后的處理問題。

我國存在住宅土地使用權(quán)20年、30年、50年等不同的使用年限，主要原因有三：第一，政府部門在政策范圍內(nèi)的調(diào)整。例如“溫州老公房”，因存在不同的權(quán)益訴求，土地出讓政策開始執(zhí)行時，溫州市政府在政策允許的范疇內(nèi)，在不超過居住用地最高年限70年的前提下，將土地使用權(quán)劃分為20到70年的分檔由受讓方自行選擇。第二，容易管理和處置。 例如，重慶大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)是以商住混合類型為主，若一個項目按照商業(yè)、住宅的年限分別處置，使得房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓到期時間不一致，從而使得處置愈加困難。第三，先試先行地區(qū)歷史遺留問題。例如深圳在國務(wù)院頒布土地使用權(quán)最高年限之前，就已在國有土地使用權(quán)出讓問題上先行先試。

三、關(guān)于我國住宅建設(shè)用地法律的分析

針對建設(shè)和用地使用權(quán)屆滿后的法律問題，我國現(xiàn)行法律規(guī)范之間互不協(xié)調(diào)，違反對相同事項作相同處理的基本法則。[2]本文中只討論土地使用權(quán)使用年限屆滿的情況。

《物權(quán)法》第一百四十九條的規(guī)定把建設(shè)用地劃分為住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地兩類，并對住宅建設(shè)用地期滿做出“自動續(xù)期”的區(qū)別對待，緩解了民眾對居所穩(wěn)定性的憂慮?！白詣永m(xù)期”一方面主要是為了避免續(xù)期手續(xù)繁多導(dǎo)致過重的行政管理負擔(dān)，另一方面是“使有恒產(chǎn)者有恒心”、安定社會。然而，對比非住宅建設(shè)用地使用期屆滿的法律效果，住宅建設(shè)用地使用期屆滿“自動續(xù)期”似乎意味著不存在續(xù)期失敗的問題，客觀上也直接否定了《房地產(chǎn)管理法》第二十二條第二款的“由國家無償收回”的做法，讓民眾不必擔(dān)心期滿后會失去對房屋以及其他地上附著物的所有權(quán)。

至于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期地上附著物所有權(quán)的歸屬問題，相關(guān)法條和法規(guī)的發(fā)展逐漸在承認一個法律事實，地上附著物所有權(quán)屬于業(yè)主，一般情況下“自動續(xù)期”業(yè)主房屋的所有權(quán)和對土地的使用權(quán)沒有變化，“因此土地上的建筑物所有權(quán)歸屬和土地使用權(quán)權(quán)屬之間不存在矛盾”?！段餀?quán)法》重要的立法目的就是使的人們安居樂業(yè)，若國家需要對房屋進行征收，堅決不能采取強制手段，否則會激化國家與人民之間的矛盾，政府應(yīng)當(dāng)與房屋所有權(quán)人平等協(xié)商，并給予合理補償款，達到雙贏的效果。[3]

四、住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后“自動續(xù)期”的法律制度構(gòu)建

在探索構(gòu)建住宅建設(shè)用地期滿后“自動續(xù)期”的制度中，對于續(xù)期的有償性問題、續(xù)期方式問題和續(xù)期期限、次數(shù)問題法律均“留白”。針對續(xù)期是否有償性問題，每位法學(xué)者及專家各執(zhí)己見，歸納起來有兩種觀點：一是自動續(xù)期即是無償續(xù)期。二是自動續(xù)期應(yīng)當(dāng)繳納一定費用。土地出讓費實際上是為了取得國有土地使用權(quán)的土地價格，依據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，以出讓方式取得的國有土地所有權(quán)有期限限制，住宅建設(shè)用地也應(yīng)如此。

如果住宅用地使用權(quán)到期后，權(quán)利人不繳納出讓金，則可能會導(dǎo)致用益物權(quán)與所有權(quán)性質(zhì)的混淆，這明顯不符合法律邏輯和理論，使得國有土地所有權(quán)名存實亡，顯然與我國土地公有制基本經(jīng)濟制度的初衷相偏離。[4]

1.“自動續(xù)期”應(yīng)為有償

對于上述兩種觀點，筆者傾向于后者，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動續(xù)期需要使用者付出一定的對價來獲取，但不一定要以土地出讓金的方式，自動續(xù)期可以采用繳納稅費方式來構(gòu)建。

我國在經(jīng)濟快速發(fā)展、人口激增的同時帶來了土地資源緊缺的難題，土地作為不可再生資源，關(guān)系著國家的經(jīng)濟發(fā)展和民眾的生存發(fā)展。建國以來我國確立了土地公有制，政府在土地關(guān)系中扮演了極其重要的角色。一方面，政府既是土地的實際所有權(quán)人、土地買賣一級市場的出讓方，另一方面又是土地政策、房地產(chǎn)政策的制定者和實施者，房地產(chǎn)市場準(zhǔn)入的監(jiān)管者。實際上，政府應(yīng)有所為有所不為，政府不是萬能的，不能面面俱到，把一切都攬到自己身上，這樣既不現(xiàn)實也不合理，不現(xiàn)實體現(xiàn)在政府資源的有限性，不合理體現(xiàn)在政府在作為平等的市場參與者時與民爭利。所以政府在由“管理型”轉(zhuǎn)化為“服務(wù)型”的過程中，需更加要尊重市場配置作用，維護公平競爭的市場秩序。就市場經(jīng)濟層面而言，自動續(xù)期是否有償不是法律問題，而是屬于市場問題，由法律對其作出回答無異于是國家對市場過多的干預(yù)。而市場的等價交換原則要求自動續(xù)期必然是有償?shù)摹5]其實，法律需要解決的不是續(xù)期需有償還是無償這個問題，而是在于構(gòu)建續(xù)期如何有償、讓民眾的合理負擔(dān)更具法律說服力的制度。

學(xué)者們普遍認為土地使用權(quán)續(xù)期實質(zhì)是重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，使用權(quán)人的義務(wù)是繳納土地出讓金。住宅建設(shè)用地期滿的“自動續(xù)期”免交或者少交土地出讓金實際上是對房屋所有人的一種補貼。這種補貼對于有房和無房、多房和少房的情況實際上又是一種不公平的待遇，無形中損害了無房人和少房人的利益。而且法規(guī)規(guī)定了居住用地使用權(quán)的70年的最高上限，意味著自動續(xù)期需要支付一定的對價，否則真的像一些學(xué)者所說的“這樣就事實上改變了我國的土地公有制，動搖了建立在此基礎(chǔ)上的一系列法律制度?！币虼耍米詣永m(xù)期時繳納相應(yīng)對價的有償性做法來設(shè)計出一套減少貧富差距的“自動續(xù)期”制度就顯得更具現(xiàn)實意義。

2.“自動續(xù)期”方式：繳納住宅建設(shè)用地使用稅

熊丙萬學(xué)者表明：“建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，還需要續(xù)期的，無論是住宅性的建設(shè)用地還是非住宅性的建設(shè)用地，只要涉及到續(xù)期和收費的，續(xù)期和收費的方式都應(yīng)當(dāng)符合起碼得確定性和可預(yù)期性?！盵6]筆者認為采取征收住宅建設(shè)用地使用稅的方式，在操作的可行性和可預(yù)期性方面能達到較好的現(xiàn)實效果。針對住宅建設(shè)用地期滿的房屋居住面積實行超額累進計算辦法收取費用，通過這種續(xù)期方式不僅能有效解決民眾住宅建設(shè)用地續(xù)期的負擔(dān)合理性問題，還能在收取對價時減輕行政阻力。

2.1住宅建設(shè)用地使用稅的設(shè)計與設(shè)立緣由

設(shè)立住宅建設(shè)用地使用稅的續(xù)期方式具有重要的現(xiàn)實意義，主要考慮以下問題。其一，實現(xiàn)有償“自動續(xù)期”困難。隨著房地產(chǎn)的出售，土地使用權(quán)即被分割為千份萬份，盡管業(yè)主可以通過自動續(xù)期來維持使用，但是政府不得不面臨從千家萬戶中征收土地使用權(quán)出讓金的困難。自動續(xù)期主要目的是避免續(xù)期時的政府機關(guān)手續(xù)的繁雜和政府部門可能面臨的行政壓力，但對于減少征收土地使用權(quán)出讓金的艱巨性無任何幫助。其一，若通過征收土地使用稅的續(xù)期方式可以讓各業(yè)主主動繳納對價，極大地減少實現(xiàn)有償續(xù)期的阻力，而且稅收的法定性和強制性也減緩業(yè)主本能對繳納對價的消極抗拒;其二，我國貧富差距大，民眾負擔(dān)能力不同。通過征收土地使用稅的續(xù)期方式，考慮到社會成員納稅能力的不同而穩(wěn)定稅收的平衡性，從而區(qū)別對待不同收入水平的各個階層，對于每個人來說確定其合理的負擔(dān)。其三，良好解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的使用年限不一對續(xù)期費用的困擾。

2.2“自動續(xù)期”續(xù)期期限以及續(xù)期次數(shù)問題

仁者見仁，智者見智。在學(xué)術(shù)論壇中有些學(xué)者以為自動續(xù)期應(yīng)當(dāng)是無期無償?shù)?，即支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以永久續(xù)期，他們認為自動續(xù)期的實質(zhì)是使居民可以無償或用很低的代價永久的享有建設(shè)用地使用權(quán)。有些學(xué)者則主張續(xù)期的年限不宜過長，續(xù)期次數(shù)不宜超過一次。在征收住宅建設(shè)用地使用稅的續(xù)期方式下，續(xù)期期限的問題顯得非常容易解決了。因為住宅建設(shè)用地期滿是自動續(xù)期，續(xù)期期限可以與繳納住宅建設(shè)用地使用稅的時間保持一致。王利明教授認為，“居民只有保證其在住宅建設(shè)使用權(quán)期限屆滿時其房屋是存在的，才有享有自動續(xù)期的權(quán)利”。筆者認為，自動續(xù)期的目的主要在于讓民眾安居樂業(yè)，不會因為你房子破損改造或者房子重建而就此失去土地的使用權(quán)，只要居住使用該地的業(yè)主按期依法繳納住宅建設(shè)用地使用稅，那么就能保有自動續(xù)期的狀態(tài)，反之，則不享有自動續(xù)期的權(quán)利。

至于續(xù)期次數(shù)問題，住宅建設(shè)用地期滿的自動續(xù)期具有“使有恒產(chǎn)者有恒心”的目的，那么只要業(yè)主對房屋繼續(xù)保持居住的狀態(tài)并且依法納稅續(xù)期，次數(shù)就顯得無關(guān)緊要了。

五、結(jié)論

筆者認為，業(yè)主在對土地進行居住的使用時所要承擔(dān)的義務(wù)就是繳納稅費，超額累進計算的辦法有利于保障民眾的住房要求和抑制過多住房的閑置?，F(xiàn)行法對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的空白，使民眾處于焦慮和不安的狀態(tài)，因此要求國家盡快加強研究，拿出可行性方案。加快對住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的設(shè)計，對于穩(wěn)定民眾對住房的社會預(yù)期、構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大現(xiàn)實意義。一個國家的法律制度應(yīng)當(dāng)充分考慮本國的基本國情，在維護土地公有制和堅持以人為本的前提下，對構(gòu)建住宅建設(shè)用地期滿后“自動續(xù)期”制度提出較好方案，相關(guān)法律規(guī)定必須適當(dāng)調(diào)節(jié)各方面的不同權(quán)益，妥善處理土地使用權(quán)制度探索過程中產(chǎn)生的一系列矛盾。

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