劉世錦：挖掘新動能

蔣李 胡馨月

隨著國內新冠肺炎疫情基本得到控制及復工復產有序推進，如何持續挖掘經濟增長新動能，成為了熱議話題。

針對這一問題，支點財經專訪了中國發展基金會副理事長、國務院發展研究中心原副主任劉世錦。

在劉世錦看來，都市圈建設將是中國經濟穩增長和高質量發展的新引擎，“都市圈建設每年能為全國經濟增長提供至少0.5-1個百分點的動能，不僅能應對疫情沖擊，更能為相當長時期的經濟高質量發展提供有利支撐”。

短期政策應集中于“恢復”“救助”“避險”

支點財經：如何看待疫情對中國經濟的影響？

劉世錦：之前我的預期是一季度經濟會呈現一定幅度的負增長，二季度恢復正常，三四季度加把勁，可能大部分甚至全部補上一季度的缺口。但從近期情況看，需要有應對更困難局面的準備。

歐美等發達國家疫情進入加速上升階段，經濟部分或幾乎全部停擺。而且在海外疫情應對模式下，即使回落，恐怕也難以像中國一樣短期清零。如果疫情延續到下半年甚至跨年度，對全球經濟沖擊會更大。

全球經濟受到沖擊，對我國的影響不可低估。在這一背景下，中國經濟能夠穩住，并保持一個適度的正增長，就是很大的勝利。

支點財經：如何應對短期內疫情對中國經濟的影響？

劉世錦：一是“恢復”，把被疫情打斷了的產業循環和經濟秩序恢復起來。當務之急，是使受沖擊最大的服務業能夠有效運轉起來。

二是“救助”，幫助那些處境艱難的中小企業和低收入人群。比如通過減免稅費降低中小企業的固定成本；對疫情沖擊大的群體，對無工作、無收入的群體，甚至可以直接發放貨幣補貼。

三是“避險”，就是防控經濟中已有結構性矛盾可能引起的風險，防止“老矛盾引發新問題”。

貨幣政策應注重兩個目標，一是經濟運行保持充足的流動性，二是適度降低融資成本。近期央行已采取諸多有效措施，未來還有較大空間。

支點財經：如何看待疫情背景下“新基建”對于經濟的提振作用？

劉世錦：以數字基建為主的“新基建”，本質上屬于新技術驅動的新產業，前程遠大。但是，發展快一點還是慢一點，要遵循市場規律和產業規律，不大適合作為短期刺激政策工具。

其原因在于，“新基建”與“鐵公機”類的“老基建”在技術屬性、投資方式和運行機制上有明顯區別。

“老基建”大部分屬于公共產品或準公共產品。雖然也有低效問題，但通常確定性強，比如從市區到機場，修一條高速路不會錯到哪里去。而“新基建”大都是成長中的新技術，技術路線和市場前景存在不確定性風險，應該汲取以往這方面的教訓，防止一哄而起。

都市圈建設：最大的“結構性潛能”

支點財經：除刺激政策外，還有沒有更合理且管用的長效應對措施？

劉世錦：前段時間討論中國經濟增速，有觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。但是，如果中國遠高于發達經濟體的增速靠的是刺激政策，那么發達經濟體這些年空前寬松的宏觀政策，至少也應該將其增速保持在6%以上。

我認為中國經濟遠高于發達經濟體的增速，主要靠的是結構性潛能。通俗地說，是作為一個后發經濟體，在技術進步、產業結構和消費結構升級、城市化進程等方面的發展潛能。

發達經濟體之所以對宏觀刺激政策有更多依賴，因為它們的結構性潛能已經很少了，增長主要靠“更新性需求”拉動，如房子破了，需要翻修，汽車舊了，需要買新的，靠這些去維持經濟增長。

中國則不同，如果我們某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應該是已經進入低速增長期了。中國目前還有結構性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。

中國高速增長在相當長時期內，靠的是基建、房地產、出口等驅動。進入中速增長期后，結構性潛能的內容將發生很大變化。在我看來，從空間角度看，今后5到10年，最大的結構性潛能是都市圈的發展。

支點財經：可否具體闡述下都市圈概念，以及都市圈建設的意義所在？

劉世錦：近幾年，中國城市化的突出特點，是人口向一線城市和內地若干中心城市集聚。集聚效應加強、生產率提升，是城市化進程的一幅畫面，但另一幅畫面，則是大型、超大型城市的內部矛盾加劇。

譬如，大型、超大型城市房價飆升，一定程度上會帶高城市運營成本，使得產業競爭力受損。制造業和部分服務業由于成本壓力不得不從城市核心區退出，面臨既要降低成本，又不能遠離供應鏈網絡的兩難選擇。

當然，有些企業已經開始調整產業配置，典型案例是華為的部分業務由深圳轉到東莞的松山湖，但大量企業未必有這樣好的機會和條件。

此外，隨著城市核心區人口密度增加，除高房價外，擁堵、污染、生活環境品質下降等問題均存在，居民實際生活質量感受與收入消費水平的提高并不對應。

中國的城鎮化率已突破60%，還有大約20個百分點的上升空間。如果上述矛盾無法解決或有所緩解，對于將要進城的農村人口和其他城市人口來說，集聚效率最高的大型、超大型城市已經騰不出多少空間了。

因此，加快都市圈建設是一個必然選項，準確地說，是被逼出來的、不得不采取的選項。

所謂都市圈，在空間形態上，簡單地說，就是在一小時通勤圈內，或在已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內（不同地理環境有較大彈性），發展起一批小鎮或若干小城，相互連接后形成新的城市網絡體系。

都市圈建設的好處有以下幾點。

其一，從增長動能角度看，小鎮小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎設施，小鎮小城之間用軌道交通等連接，產業聚集的小鎮小城也要有制造業投資，這些都會形成可觀的需求增長空間。

其二，對成本敏感的制造業、中低端服務業企業，將轉至都市圈的小鎮小城，在降低成本同時，也可以繼續分享專業化分工體系的好處。

其三，人口就業居住結構也得發生重要改變。由核心區轉到小鎮小城的部分產業可以“帶走”配套的就業人口，并吸收大量農村進城和其他城市轉入的人口。此外，城市核心區已退出一線崗位的老齡化人口也可轉至小鎮小城，并形成養老特色的新社區。

還有不少“硬骨頭”要啃

支點財經：都市圈建設過程中面臨哪些阻力？應如何應對？

劉世錦：回到現實，都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制方面的阻力與約束，這就需要繼續深化改革。

首先，要加快大城市城鄉結合部的農村土地制度改革。黨的十八屆三中全會明確提出，農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市，同時也要創造條件使宅基地流轉。面對都市圈建設的緊迫需求，農村土地制度改革亟須提速。除特定公共用途要由國家征地外，一般應通過集體土地直接入市滿足需求。

譬如，有觀點認為宅基地屬于集體財產，只能在集體組織內部流轉。但依此邏輯，國家所有土地也只能在國有單位之間流轉，還有什么房地產市場？如果農村集體土地不進入市場，不流轉、不交易，農民利益是多少都搞不清楚，更談不上真正保護農民利益。因此，在農村土地制度改革、都市圈建設的大框架下，應給農民的權利要給，應繳的稅費要繳，不符合規劃的都要糾正。

第二，完善農村人口社會保障體系。過去很長時期內，我們把農村土地作為農民安身立命的最后屏障。對農地入市、宅基地流轉，人們擔心的是會不會有農民居無定所。

這種擔憂在過去是有道理的，但隨著市場經濟的成熟，我們完全可以用現代社會保障體系替代這種原始、低效的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，將農地入市、宅基地流轉獲取的收入，優先用于完善農村人口社保體系，使農村人口與城里人一樣，由更為穩定的社會保障體系進行托底。

第三，防范以權謀私的腐敗行為。近年來反腐力度加大，情況好轉，但制度建設、政策措施必須走在前面。可對一定級別的黨政領導干部在城鄉結合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度，增強透明度和社會監督。對相關腐敗案件從嚴懲處、加強曝光，起到警示作用。

第四，推動農村基層治理結構改革。長期以來，農村基層組織治理能力相對不足，集體財產收入被侵占的事例時有披露。此外，傳統農村治理結構向城市社區治理結構轉型也勢在必行。所以，在都市圈建設過程中，要加強相關農村基層組織建設，認可并保障農民合法權益，加強監督監管。

第五，都市圈建設，應在空間規劃的思路、機制和方法上作出必要調整和完善，有些地方可能需要重新規劃。

空間規劃很重要，但任何規劃都是人制定的，人的認識具有局限性，也會出錯，因此規劃的調整和糾錯機制不可缺少。這并非否定或削弱規劃的重要性，而是增強規劃的權威性，尊重來自市場、社會和實踐的信息。

比如，大城市的城鄉結合部出現大量“違規”的城中村，而這些城中村為眾多外來人口特別是農民工提供了低成本居所，對城市發展、競爭力提升起到了重要作用——那么，到底是原有規劃錯了，還是這些群眾的選擇錯了？

又如，近年為推動區域平衡發展，對人口流出的部分中西部地區，分配了較多的建設用地指標，利用率卻不高；而對人口流入大的東南沿海地區，分配的建設用地指標相對較少，導致有項目但缺土地——上述政策導向是否符合市場化、城鎮化發展規律，是否真正有利于區域協調發展，也需要反思并作出調整。

以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易。在此前提下，應當給地方、基層、企業和個人更大的自主選擇空間。究竟什么樣的做法適合國情、省情、市情，往往需要通過大量試錯、糾錯才能找到辦法。

支點財經：都市圈建設，還需要配套哪些改革措施？

劉世錦：相對于短期刺激政策，改革通常被認為是慢變量。事實證明，在特定時期，如果相關條件具備，與發展方向契合的改革措施也能成為快變量。更重要的是，這類措施所激發的動能不僅體量更大，而且效率更高、可持續性更強。

在此意義上，可考慮推出一攬子改革發展計劃。

第一，針對人口持續流入、發展潛能大的大城市或城市群，可加快制定或修訂都市圈建設規劃并盡早公布，起到提振信心、穩定預期的作用。

第二，開工建設一批前期準備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎設施建設項目。

第三，著手分期建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程。

第四，推動農地入市、宅基地流轉，選擇若干小鎮，開展核心城市老齡人口下鄉養老社區建設試點建設。

第五，引導核心城市內部分制造業、服務業疏解到低成本區域，通過產業集聚、轉型升級，逐步形成核心競爭力突出的專業化小鎮。

第六，相應加快都市圈小鎮小城商場、餐飲旅館、教育、醫療衛生、體育健身、文化娛樂等基本公共服務和配套商業服務設施的建設。

第七，調整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮小城安居樂業、就業創業營造有利環境。

第八，選擇粵港澳大灣區和若干發展潛力大的省會城市作為都市圈改革發展綜合試驗區，率先突破，取得可復制、可推廣的經驗。