社會組織與政府的關系建構邏輯

張靖婕

摘 要：隨著社會轉型帶動政府職能轉變，單一的政府決策趨于多元，不斷完善的各項制度構建起一個能承載更多民主化聲音的社會，我國的社會組織開始不斷深入發展。文章以“自然之友”為例通過三個階段性事件梳理組織與政府的關系，通過兩個主體的互動分析其關系的建構邏輯。

關鍵詞：社會組織;自然之友;社會政策

一、背景

我國在很長一段時間都實行著政府的統一管理，對于公共服務的安排也一直交由事業單位管理。社會利益推崇一體化，民主發展十分緩慢。“總體性社會”對于社會組織建立的門檻也很高，幾乎沒有一個完全非政府性的社會組織，直到1998年最終出臺關于社會團體的管理體制，對于社會團體第一次有了明確的定義，并制定規范的準入標準。

為了使社會組織更好地完成非政治化參與，我國不斷推動社會管理制度創新，建立更成熟的管理格局，將發展重點轉向社會組織的各項發育中，通過加大對其的扶持來不斷促進社會組織整體方向、目標的發展，運用簡政放權、降低門檻、減少稅收等方式滿足社會組織發展的需求，以此加速我國的民主化、現代化發展。尤其在十八大召開之后我國大力發展“社會治理”，實現政府治理、社會能動調節、居民自治良性互動。持續加強對其的建設，完善監督管理工作，給予社會組織更大的自主性。這些突破使社會組織能夠順利開展新的活動，公眾參與程度不斷提高，國家正在從“統治型社會”向“服務型社會”深入發展。

二、社會組織的發展進程

大眾社會理論的代表人物威廉·康豪瑟強調社會中層組織的作用，認為社會中層組織填補政府和民眾間的空白，減少了沖突的發生，組織的多樣性推動民眾利益和認同感的多樣化，并成為政府的合作行動者。

（一）初期發展

1994年3月31日“自然之友”成功注冊，它是中國最早成立的全國性民間環保組織，主要工作領域集中在法律與政策倡導、公眾參與、環境教育三個方面，經過20余年的發展，會員人數已超過20000人。“自然之友”這一組織起初是由梁從誡等人在帶頭準備發展成專門的環保類社會組織。1993年幾位發起人以“綠色環境文化協會”名義向國家環保局提出注冊申請遭拒，最終以在中國文化書院下建立綠色文化書院籌備組的名義向國家文化部申請注冊成功。

（二）中期發展——以保護藏羚羊為例

為了將“自然之友”建立成真正獨立于政府的社會組織，它以“常規性公眾動員，政府說服”的方式解決環境相關問題，1995年，組織發出關于保護滇西北原始森林的呼吁書并送達當時的副總理，首次參與到具體的環保活動。隨后通過多方合作爭取與政府的對話機會。但由于當時政府中心地位穩固，對組織信任度不足，許多對策上報后并未得到明確回復。成員們也不斷尋找參與政府決策的契機。

1995年，“自然之友”通過活動結識由玉樹州治多縣西部工作委員會組建的武裝反偷獵隊伍“野牦牛隊”并與之聯合開展藏羚羊保護工作。此時國內并無官方機構對其進行管理，通過前期爭取輿論響應，“自然之友”安排藏羚羊保護隊隊長扎西多杰來匯報情況，中央政府高度重視并于當年發布《中國藏羚羊保護現狀白皮書》，對藏羚羊獵殺問題開始制度關注。“自然之友”在首次與政府進行互動中成功“破冰”。但由于政府部門與民間隊伍存在重疊，野牦牛隊于2000年底徹底解散，“自然之友”提出保留該隊伍的議題也戛然而止。

此次事件是社會組織與政府的首次對話，組織雖在其中發揮影響但話語權最終被官方掌握，其原因首先在于社會組織的決策不成熟。由于對相關法法規及政策運用不擅，未有對提議形成強有力的法律支持。同時報道中的言辭運用失當，加劇了野牦牛隊與政府之間的矛盾，直接影響了社會組織與政府的有效溝通。另一方面，非營利組織的生存發展空間依然有限，相關政策缺失使整個推動過程十分艱難。民間組織在沖擊與政府固有關系的方式上仍需探索。

（三）如今發展——以福建南平生態破壞案為例

在多元主體治理的社會架構下，政府從以往的封閉式向一種相對開放的形式過渡，逐漸重視社會組織的決策建議能力。“自然之友”通過“反對怒江建立梯級水壩”等案例在政策方面的倡導工作不斷深入。在環境治理方面，新的《環境保護法》修訂中增加了對“公益訴訟”、“社會環境監督”等規定，打通民間組織參與法律修訂的渠道，社會組織的政治參與度不斷提高。

2008年，福建南平非法采礦案件一經曝光，“自然之友”成員在新《環保法》施行的首日正式起訴并得到立案，這一案例成為了新法實施后我國第一例環境民事公益訴訟案，具有里程碑式的意義。最后經法院審理判被告人支付修復費用110余萬元。這樣的結果既是社會組織參與政府決策的一次成功嘗試，也是對政府中心化結構的消解。

該事件的解決是對民間組織參與重大社會事件的支持，是對“自然之友”等社會組織的高度肯定，他們與政府已步入了一個更加平衡、緊密的互動關系中。國家對環境公益訴訟主體的擴大為社會組織參與維權運動提供了道路，使“自然之友”等環保組織具有極大的自主性。非政府部門作為另一種行為主與政府形成優勢互補，使社會組織配合政府進行良性決策，使自上而下的管理系統得到充分調動，二者的關系不斷走向協作。

三、從摩擦到和解——社會組織與政府的關系變化原因

（一）社會背景

張玉磊認為公民社會的發育以及公民權利意識的覺醒共同推動著我國整體社會空間的擴大，在十八大召開后我國提出要形成政社分開，權責明確，依法自治的社會組織，強調社會組織與政府進行共治和協作。“自然之友”作為環保類社會組織，其壯大離不開社會力量的支持。環境保護在經濟社會不斷發展的過程中也逐漸受到人們的重視。

我國在1992年參加聯合國會議時提出社會發展可持續與經濟建設聯系到一起，此后不斷推進生態環境的保護工作。近年來《環境保護法》等法律的頒布與修訂通過收集各地區民眾的意見，開放環境倡導社會組織共同參與制定，其內容也更具全面性。隨著社會的進步，公民的素質不斷提高，公眾對于社會參與、民主建設的認識不斷加深，促使社會組織吸收更多人才不斷擴大規模，與政府形成更加科學合理的對話模式。

（二）政府原因

在傳統社會中，政府一直扮演治理社會沖突的角色。但是社會中間力量的缺失所導致的結構性斷裂、“維穩”體制性壓力都影響著政府治理的效果。在社會結構網格化的進程中，政府積極調動社會主體參與治理以彌補其在公共沖突治理中的不足，緩解政府的壓力并提高治理效果。社會組織在一些特定事務中與政府達成深刻的一致性并促進長期合作共贏的關系。因此政府職能的轉變對于二者更深層的關系建構有著關鍵的作用。

當前全球處于后工業時代，單一集權的政府主導模式已不適應社會問題的治理，“有限政府”的組織形式在不斷推進建立，社會組織參與政府議題的制度空間不斷擴大。政府在不斷改組建設，完善體制，創建合理的社會組織準入機制，使其得以在良好的土壤下發育，二者能夠在日后協調的環境下開展政策討論與經驗交流，雙方的關系不斷穩定深化。

（三）組織自身原因

齊麗海認為社會組織處于國家政府與人民群眾之間，組織的利益表達和聚合功能以及信息傳達與協商功能能夠充當社會中的“安全閥”化解了公民與政府之間的矛盾。“自然之友”作為社會組織中的一員自建立以來一直積極尋求與政府合作的機會，在發出第一份呼吁書之后，組織一直積極尋找著力點：為了節能減排，“自然之友”等六家組織發起“26度空調”活動，受到北京市政府的高度重視，不斷跟進;為了減輕霧霾，“自然之友”率先收集公眾對霧霾問題的意見提交相關機構并由北京法制辦關注討論。在組織積極的態度下，不斷創造與政府的合作機會，成為政府之下合理的決策團隊。

在二十年來的運作中，“自然之友”始終堅持與政府協作發展并不斷探索內部工作機制與戰略管理。其溝通能力和協調能力能一定程度回應公共決策的相關內容，在組織的政治參與中發揮有效的功能，為環保事業做出貢獻。

四、結論與建議

在過去的發展中，組織與政府作為兩個不同的聲音從最初對立的關系逐漸緩和，以社會組織倡議呼吁的方式完成了關系的初步建立。在雙方不斷磨合的過程中，政府不斷擴大與民間交流的渠道，從制度層面建成與社會組織相對平衡的合作關系，平穩發展。如今，社會組織正在拓展更為科學的內在功能，政府的治理角色不斷適應需要、調整定位，隨著社會組織運作空間的提升以及政府治理實踐的發展，雙方關系將不斷向靈活化、合理化、常態化發展。

參考文獻

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