廣西國家級貧困縣貧困類型及扶貧對策研究

秦 彤

南寧師范大學(xué) 地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣西 南寧 530001

習(xí)近平總書記于2013年在湘西進(jìn)行扶貧調(diào)研時曾作出重要批示：精準(zhǔn)扶貧要實(shí)事求是。與此同時，相關(guān)文件《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出，各級政府需落實(shí)好百姓脫貧工作，積極制定相關(guān)政策。

國家級貧困縣是國家為幫扶貧困區(qū)域設(shè)立的一種評定標(biāo)準(zhǔn)。廣西的特殊地理位置和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，更是導(dǎo)致廣西貧困地區(qū)扶貧工作的開展阻力極大，脫貧工作推進(jìn)難。廣西作為集“老、少、邊、山、窮”為一體的少數(shù)民族自治區(qū)，截至2016年1月，貧困人口仍有538萬之多，扶貧工作任重道遠(yuǎn)[1]。

一、廣西貧困現(xiàn)狀與分布特征分析

（一）貧困現(xiàn)狀概述

自實(shí)施新一輪的幫扶以來，由于幫扶措施適宜，廣西的幫扶效果顯著，2010年到2014年之間，貧困人口減少474萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率由2010年的23.9%下降到12.6%[2]。但當(dāng)前廣西仍有54個貧困縣，其中國家級貧困縣的數(shù)量為28個，占全區(qū)109個縣（市、區(qū)）的25.7%，分布于8個行政市（表1）[1]。絕大多數(shù)的國家級貧困縣均分布在地形復(fù)雜、土層貧瘠、生態(tài)脆弱、災(zāi)害頻發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施落后、資源匱乏、水庫移民地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及中越邊境地區(qū)等[3-5]。群眾的生產(chǎn)難、行路難、上學(xué)難、看病難、增收難等一系類問題極為普遍，是全國脫貧攻堅(jiān)的主要目標(biāo)，也是全國僅有的5個貧困人口超過500萬的省區(qū)之一，其貧困現(xiàn)狀總體上呈現(xiàn)出以下特征：一是貧困人口的分布較為廣泛，貧困地區(qū)主要呈出集中、連片狀分布；二是貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；三是致貧原因復(fù)雜多樣；四是貧困地區(qū)受生態(tài)和資源的限制強(qiáng)[1，4，6]。

表1 廣西國家級貧困縣分布情況

（二）分布特征分析

廣西國家級貧困縣主要分布在桂西北和中越邊境地區(qū)、且集中連片（圖1），地勢整體較高，以山地地貌為主。在28個國家級貧困縣當(dāng)中，國家級貧困縣數(shù)量較多的市要以百色、河池兩市為代表（表1）。百色市隸屬于廣西壯族自治區(qū)，坐落于其西面。同時，百色市本身土地石漠化嚴(yán)重，全市現(xiàn)有近1 300萬畝石漠化土地，而其中，約有700萬畝的土地為中強(qiáng)度以上的石漠化土地；在全國范圍內(nèi)，被評為14個集中且連片的貧困地區(qū)之一[1]，全市的12個縣（區(qū)）中有9個皆為國家?guī)头鲩_發(fā)工作中的特別關(guān)注縣，占總數(shù)的75%。河池屬于欠發(fā)達(dá)后發(fā)展地區(qū)，境內(nèi)地形多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜度高、山嶺連續(xù)不絕、巖溶地貌廣泛，是廣西喀斯特地貌面積最大的城市，該市的11個縣（市、區(qū)）皆為貧困縣，其中的國家級幫扶開發(fā)重點(diǎn)縣有7個，包含了5個民族自治縣。其他國家級貧困縣的分布雖然并未出現(xiàn)明顯的集中連片，但同樣散布在山地、高海拔地區(qū)。

圖1 廣西國家級貧困縣分布情況

二、廣西國家級貧困縣貧困類型

（一）生態(tài)性貧困

廣西的國家級貧困縣大多位居生態(tài)環(huán)境尤為惡劣的地區(qū)。如圖1中的百色、河池兩市，均位于廣西山地地區(qū)，亦為喀斯特石漠化集中連片區(qū)，是廣西生態(tài)環(huán)境最為惡劣的地區(qū)。導(dǎo)致該地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的非持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀以及貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)進(jìn)步之間的矛盾越發(fā)白熱化的一個重要原因，就是其自然環(huán)境的惡劣與生態(tài)環(huán)境退化的惡性循環(huán)。

（二）地域性貧困

廣西國家級貧困縣大多位于偏遠(yuǎn)地帶，常年受地理環(huán)境現(xiàn)狀的制約，造成交通困難、信息交換閉塞、基礎(chǔ)配備設(shè)施落伍，制約了人口的集中化發(fā)展，使市場信息、資金、技術(shù)、人才等現(xiàn)代要素很難輻射到此，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動成本偏高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后，扶貧開發(fā)的成本普遍偏高、實(shí)行難度較大[7]。自然環(huán)境現(xiàn)狀、地理區(qū)位偏僻和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的惡劣狀態(tài)，是阻礙貧困地區(qū)致富的最根本因素。

三、廣西國家級貧困縣扶貧對策

（一）有效整合扶貧資源

現(xiàn)有扶貧資源的高效整合可以促進(jìn)幫扶開發(fā)效率的提高。現(xiàn)有的扶貧政策存在多種差異，主要表現(xiàn)為扶貧思路、扶貧目標(biāo)和扶貧方案等方面。而諸如此類的差異，也導(dǎo)致扶貧政策之間的銜接產(chǎn)生問題，政策在施行的過程中偏離初衷，進(jìn)而影響到扶貧政策的實(shí)效和貧困人口的脫貧進(jìn)度[8]；在扶貧中應(yīng)高效的整合國家下發(fā)的扶貧資金，努力形成多渠道、多樣化的幫扶資金投入體系[9]。

（二）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧力度

開發(fā)地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是提升地方個體發(fā)展能力的重要保障。依托資源優(yōu)勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域化布局，扶持發(fā)展林果業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)定不移的走產(chǎn)業(yè)化扶貧開發(fā)道路；加大資金引導(dǎo)、政策扶持和人才培訓(xùn)等，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展打造優(yōu)秀的政策環(huán)境。

（三）全力推進(jìn)公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化有助于提高貧困地區(qū)人口的素質(zhì)，增強(qiáng)其發(fā)展能力，從而實(shí)現(xiàn)減少絕對貧困、緩解相對貧困的目標(biāo)，為貧困人口提供基礎(chǔ)的公共服務(wù)保障，形成有用的社會安全網(wǎng)[10]。改進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的財務(wù)保障體制，提高農(nóng)村人口的整體素質(zhì)；建設(shè)公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)和醫(yī)療保障系統(tǒng)，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平，解決農(nóng)村上學(xué)難和看病難的問題；建立和改善農(nóng)村的社會保障系統(tǒng)，并將其作為新時期農(nóng)村扶貧創(chuàng)新的重要著力方向[11]。

（四）選擇正確扶貧措施

扶貧措施應(yīng)具有針對性。不同地區(qū)應(yīng)充分考慮其當(dāng)下的資源現(xiàn)狀，選擇適合其發(fā)展的扶貧措施。針對自然資源開發(fā)存在優(yōu)勢的地區(qū)，應(yīng)采用合理開發(fā)、充分利用資源優(yōu)勢的扶貧策略；針對勞動力資本現(xiàn)狀良好的地區(qū)，應(yīng)采用鼓勵勞動的策略；針對生產(chǎn)生活條件極其惡劣的地區(qū)，則應(yīng)考慮其就地脫貧建設(shè)成本、生態(tài)環(huán)境代價等因素，進(jìn)而選擇實(shí)施生態(tài)移民、異地搬遷及異地開發(fā)等扶貧政策[8]。同時，針對不同類型的貧困人口應(yīng)建立有效的社會幫扶機(jī)制和相應(yīng)的社會救濟(jì)制度，以滿足其基本的生活需求。對于部分因?yàn)?zāi)致貧人口，應(yīng)盡早完善農(nóng)業(yè)保險制度和重大自然災(zāi)害緊急救助制度，力求從根本上解決問題。

（五）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

扶貧應(yīng)與時俱進(jìn)、因地制宜。研究發(fā)現(xiàn)，廣西54個貧困縣約有34.84萬蠶桑弄戶，總產(chǎn)值高達(dá)45.2億元。這些貧困縣通過發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè)，示范引領(lǐng)了周邊多個相似鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的發(fā)展速度，提高了貧困地區(qū)的致富能力，解決了大部分脫貧問題[12、13]。可見根據(jù)貧困地區(qū)地理環(huán)境、自身特點(diǎn)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)對于實(shí)現(xiàn)脫貧有重要推動作用。