疫情背景下城市健康安全應急策略探討

奚慧建

【摘要】由武漢爆發并蔓延的新冠肺炎疫情，對我國社會經濟造成了嚴重影響。針對本次疫情“蔓延快、涉面廣、防控難”的現象，文章從城市規劃視角反思，分析現階段城市快速發展、傳統規劃模式、城市治理等方面存在的短板，并探討城市規劃在應對公共衛生事件方面的策略，以期對未來城市健康安全建設提供一定的參考。

【關鍵詞】公共衛生事件;城市規劃;健康安全;城市治理

庚子新春，一場突如其來的“新冠”疫情由武漢爆發，席卷全國并波及全球，造成城市“封城”、居民宅家、企業推遲復工、學校延遲開學，社會經濟、人民生活遭受前所未有的嚴重影響。盡管自“非典”以來，國家建立了一系列應急響應措施，但在此次疫情中也暴露出我國城市在應對突發公共安全事件中存在的問題。

1、城市高速發展帶來的潛在風險

1.1快速城鎮化加劇城市人口集聚和空間擴張

在新型城鎮化背景下，我國城鎮人口規模快速膨脹，形成了城市集群化發展模式，構筑了職能互補、分工協作的區域新格局;帶來了各城市間、城市內部各組團間高頻率的人口流動;同時，城市空間的擴張和高強度建設，形成了大面積高密度蔓延的城市基質。這些都加大了疫情的傳染風險和防范難度。

1.2高質量的交通設施增強可達性和流動性

隨著高鐵、機場、高速公路、城際軌道等基礎交通設施的不斷完善，以及居民私家車保有量的不斷增加，大幅提高了時空可達性和出行機動性。但也促成了大規模、跨區域且高強度的人口和要素流動，對疫情防控造成極大的壓力和不確定性。

1.3城市公共衛生領域歷史欠賬較多

長期以來，城市建設過度追求效益和產出，對突發公共衛生事件的偶然性重視不足，導致在相關設施配置方面投入較少，致使疫情爆發時，能夠診療收治的醫療機構數量和規模嚴重不足，基層醫療機構無法發揮“守門員”作用。

1.4城市治理經驗和應急響應機制存在不足

經過改革開放40年的飆車式發展，我國很多城市的規模和體量在較短時間內取得跨越式發展，客觀上決定了我國大城市治理經驗的不足。武漢的城市治理能力在國內尚屬前列，但其糟糕的防疫舉措，暴露出我國很多城市普遍的治理短板：缺乏維持城市正常秩序的成熟預案、缺少協調多部門有序運作的響應機制、醫療服務應急能力不足等。

1.5生活水平的提高促進居民日常休閑與交往

隨著國民經濟水平的提高，休閑旅游、文化娛樂越來越成為國民生活的必需品。居民的交往與流動更加頻繁，也為疫情的擴散創造了客觀條件。

2、傳統規劃模式存在的局限性

2.1規劃編制受各利益主體牽制較多

規劃編制受“資本”和“權力”的影響，往往被經濟利益主導作為實用主義的管理工具，形成了一種“命令--服從”的關系，導致城市規劃極易偏離“以人民為中心”的宗旨。

2.2傳統規劃模式局限于土地空間利用

傳統規劃側重于功能與土地利用為導向，單一空間思維不僅忽視了城市“易致病空間”，而且也忽略了不同人群實際活動特征與使用需求，尤其忽視了“易致病人群”的特殊性。[1]

2.3城市規劃與公共衛生學科融合不足

大城市優質醫療資源集中，具有較強的區域輻射效應，造成本就緊張的醫療資源雪上加霜。究其原因，在于規劃編制中“千人指標”和“服務半徑”的弊端;以及兩學科交叉合作的深度不足，導致發展需求和前沿理念尚未較好融合。

2.4新的規劃技術和理念應用較少

基于大數據、信息化的新型規劃技術手段，以及城市健康相關前沿理念探究較少;部分新型技術也局限于少量規劃研究者，尚未成為一線規劃師的常態化使用工具。

3、城市健康安全應急策略建議

3.1營建健康安全的城市發展規模和區域聯防機制

建議積極發展衛星城，推廣組團式城市布局，用以疏解特大城市的人口規模和交通壓力;并在都市圈城市合作機制中，建立有效的區域聯防聯動機制，在一定程度上可以降低防控壓力、防止意外擴張。

3.2構建“平戰結合”的城市應急保障體系

3.2.1加快建設安全應急保障機制

將應急保障體系建設納入到政府的考評體系，確保各類設施建設到位。完善應急保障的預防、動員、評價、監測和修復機制。制定城市應急預案，包括：隔離、疏散及物資配送體系規劃，組建災害防救組織和志愿者隊伍等。

3.2.2補充和完善國土空間規劃

在空間規劃編制中，要充分考慮各種極限風險情景，保障城鄉空間健康、安全和韌性;增加針對公共衛生事件的防疫規劃專篇，并積極探索城市健康安全建設的相關策略，引導城市形成綠色健康的生產生活方式。

3.2.3多源“儲備”應急防疫設施

定點應急醫療設施：在現行醫療衛生體系基礎上，實行“平戰結合”模式，即：在未發生疫情時，作為應急“儲備”的醫療機構以自身為單位，平時進行人員訓練、物資儲備以及提供醫療服務。當發生重大“疫情戰”時，即刻轉為“現役”醫院。[2]

戰略留白空間：規劃要建立戰略留白機制，既為當前無法明確的重大城市事件和項目預留彈性空間;又可應對不時之需，為城市安排應急避災設施。

其它應急空間：在設計時就要求大型公共建筑，如：體育館、展覽館、學校等，應兼顧自身使用功能和改裝為隔離病房的能力，從而提升特殊時期的應急救援效率，也避免重復建設。

3.2.4加強安全應急宣傳和教育

加強重大安全事件的防控意識、公共衛生意識、應急處理能力、自救互救技能等的宣傳和教育，將其作為常態化教育培訓的內容。

3.3搭建融合“健康+空間”的城市智慧健康平臺

基于共享分析數據，建立“公共健康+空間規劃”的動態交互信息平臺，關聯城市居民健康狀況與城市空間分布情況[3]。有利于指導疫情期間基本物資的空間流通配送;科學布局應急救治醫療體系，避免患者“醫療擠兌”;精準定位疫情分布，合理劃定疫區等級和社區防控布點。實時公開信息發布，降低社會恐慌、避免“蝴蝶效應”。

3.4提升面向健康防護的基層社區治理能力

基層社區是城市治理的基本單位，要抓住“十五分鐘生活圈”建設的契機，強化基層在醫療基礎環節的能力水平，實現社區分散診斷與醫院集中治療的適當分離。充分發揮基層社區的動員能力，實施群防群治、聯防聯控，網格化管理，廣泛動員群眾自我防護。

3.5完善相關規范標準和法律法規

結合不同城市特點，分類研究醫療設施、應急設施的配建標準，并出臺相關技術規范。加強對城市集中動物交易、宰殺場所的選址論證，設定鄰避要求、衛生隔離等管控標準，并頒布相應法律法規。

結語：

縱觀歷史，每一場重大事件都將推動城市治理的革新。作為規劃從業者，“我們無法預知未來，但可以準備未來”，要深刻總結這次疫情的教訓，為未來“健康城市”的規劃和建設貢獻力量。

參考文獻：

[1]李煜.城市易致病空間理論[M].中國建筑工業出版社，北京，2016.

[2]朱京海.公共安全導向的國土空間規劃本源思考.中國城市規劃微信號.2020-02-03.

[3]雷誠.直面“新冠”疫情的城市規劃反思.中國城市規劃微信號.2020-02-07.