垃圾分類(lèi)的行政法研究

王秀秀

環(huán)境整治問(wèn)題越來(lái)越成為了大家關(guān)注的問(wèn)題，垃圾分類(lèi)是當(dāng)前很熱的話題，很多地方出臺(tái)了地方性的規(guī)章制度，對(duì)垃圾分類(lèi)進(jìn)行規(guī)定，但是依然存在很多的問(wèn)題，本文從垃圾分類(lèi)的現(xiàn)狀，我國(guó)垃圾分類(lèi)的法律法規(guī)，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，提出法律、引入社會(huì)資本、創(chuàng)新機(jī)制等垃圾分類(lèi)建議。

2019年7月1日起，上海開(kāi)始推行強(qiáng)制垃圾分類(lèi)，引發(fā)熱議。近年來(lái)，我國(guó)采取了強(qiáng)有力的措施推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作，但是垃圾分類(lèi)工作依然存在很多問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)垃圾分類(lèi)存在的問(wèn)題，本文試從行政法的角度出發(fā)，探索垃圾分類(lèi)的解決路徑，以期推動(dòng)生態(tài)環(huán)境得到根本好轉(zhuǎn)。

一、垃圾分類(lèi)現(xiàn)狀

根據(jù)住建部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每年產(chǎn)生的生活垃圾數(shù)量在4億噸，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，快遞、外賣(mài)等產(chǎn)生的垃圾也以人均每年20公斤的數(shù)量在增長(zhǎng)。在印度尼西亞，鯨魚(yú)死后被沖上岸邊，人們?cè)谒捏w內(nèi)發(fā)現(xiàn)了1000多件塑料垃圾，這是一個(gè)觸目驚心的新聞。

當(dāng)前，我國(guó)垃圾的數(shù)量之多，產(chǎn)生的危害之大，令人震驚，我們必須采取有效的措施，來(lái)推行垃圾分類(lèi)工作，從源頭減少垃圾處理的數(shù)量，為改善環(huán)境治理，共建美好家園努力。我國(guó)垃圾處理主要采用填埋、焚燒和堆肥三種方式，沒(méi)有從源頭對(duì)垃圾數(shù)量進(jìn)行管控，垃圾處理負(fù)荷過(guò)大。近年來(lái)，我國(guó)北京、上海、廣東等地陸陸續(xù)續(xù)的開(kāi)展了生活垃圾分類(lèi)回收工作，但是生活垃圾分類(lèi)工作并沒(méi)有達(dá)到公眾預(yù)期的效果。從整體上來(lái)看，我國(guó)垃圾分類(lèi)推進(jìn)進(jìn)展情況緩慢，垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)存在很大的問(wèn)題，大量可以回收的垃圾沒(méi)有得有效的二次利用，大量的有毒有害的垃圾未經(jīng)處理被再次排放導(dǎo)致了環(huán)境污染。

二、垃圾分類(lèi)存在的問(wèn)題

（一）立法不完善。《憲法》規(guī)定，國(guó)家要保護(hù)和改善環(huán)境，防治環(huán)境污染。關(guān)于垃圾分類(lèi)的法律，我國(guó)基礎(chǔ)法律當(dāng)中進(jìn)行了提出，《環(huán)境保護(hù)法》第37條、38條分別對(duì)地方各級(jí)人民政府及公民對(duì)垃圾分類(lèi)處置、分類(lèi)放置的義務(wù)，《固體廢棄物污染防治法》第42規(guī)定，對(duì)城市生活垃圾，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)并逐步做到分類(lèi)收集和運(yùn)輸。《城市生活垃圾管理辦法》第15條規(guī)定，各級(jí)人民政府建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門(mén)，負(fù)責(zé)制定城市生活垃圾分類(lèi)投放、收集和運(yùn)輸具體辦法。在立法層面，我國(guó)《憲法》以及相關(guān)基礎(chǔ)法律提出了相關(guān)部門(mén)應(yīng)該履行垃圾分類(lèi)的責(zé)任，但是并沒(méi)有規(guī)定公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，沒(méi)有規(guī)定政府、相關(guān)部門(mén)、居民不履行垃圾分類(lèi)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，導(dǎo)致政府和居民不能得到約束，垃圾分類(lèi)工作的開(kāi)展難以進(jìn)行有效管理。

（二）垃圾分類(lèi)的配套設(shè)施不完善。“分類(lèi)一小時(shí)，收運(yùn)一分鐘”，從筆者所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看，單位購(gòu)置了分類(lèi)投放垃圾箱，共設(shè)置3個(gè)投放口，不可回收垃圾、可回收垃圾、其他垃圾。雖然單位有開(kāi)展垃圾分類(lèi)的意識(shí)，但是環(huán)衛(wèi)工人在定期清掃垃圾的時(shí)候，還是將所有的垃圾全部放在了一起清運(yùn)。在垃圾分類(lèi)推行初級(jí)階段，“先分后混”的現(xiàn)象較為常見(jiàn)，最為主要的原因是垃圾的中轉(zhuǎn)、搜集、處理等配套設(shè)施不完善，沒(méi)有采取垃圾分類(lèi)的人力、物力，不同的垃圾混合填埋，處理，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。

（三）對(duì)有害垃圾的處理力度過(guò)小。有害垃圾指含有害物質(zhì)，需要特殊安全處理的垃圾，主要包括：廢電池、廢熒光燈管、廢溫度計(jì)、廢藥品、廢膠片、廢舊小家電、電子產(chǎn)品等。很多地方的有害垃圾被混雜在一般的垃圾當(dāng)中處理，并沒(méi)有根據(jù)垃圾的類(lèi)別及特殊性質(zhì)，交由有處理資質(zhì)的公司進(jìn)行處理。主要原因是有害垃圾處理工藝復(fù)雜，處理成本過(guò)高，且很多有害垃圾并不是很集中，需要集中搜集。比如，對(duì)于筆者所工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如廢舊的電池、藥品等有害垃圾，缺少專(zhuān)門(mén)的人員對(duì)這些垃圾進(jìn)行處理，被放置在和其他垃圾一起填埋、焚燒、壓縮處理，對(duì)環(huán)境造成了惡劣的影響。

（四）公民垃圾分類(lèi)意識(shí)不強(qiáng)，很多公民不會(huì)垃圾分類(lèi)。在上海實(shí)行最嚴(yán)的垃圾分類(lèi)條例之后，垃圾分類(lèi)的知識(shí)在報(bào)刊、電視、抖音、微信等平臺(tái)傳播的比較熱，但是，人民對(duì)垃圾分類(lèi)的意識(shí)不是很強(qiáng)，特別是對(duì)于沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行垃圾分類(lèi)的地區(qū)，基本不懂垃圾分類(lèi)的知識(shí)。我國(guó)近些年推行垃圾分類(lèi)收集效果不明顯，很重要原因是居民難以很快養(yǎng)成垃圾分類(lèi)收集的良好習(xí)慣。有調(diào)查表明，78.73% 的居民僅僅有時(shí)會(huì)把不同的垃圾裝在不同的垃圾袋里并扔在不同的垃圾桶里。這說(shuō)明，人們只是將垃圾分類(lèi)當(dāng)成了一陣風(fēng)，并沒(méi)有落實(shí)到實(shí)際生活中去。

三、垃圾分類(lèi)的域外經(jīng)驗(yàn)

（一）瑞典建立完善的法律體系。瑞典通過(guò)法律壓實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任，該國(guó)的環(huán)境法中包含了廢棄物管理責(zé)任。法律規(guī)定了垃圾產(chǎn)生單位、個(gè)人的責(zé)任，工商業(yè)者對(duì)其產(chǎn)生的垃圾負(fù)有完全責(zé)任，生產(chǎn)者必須在其產(chǎn)品的外包裝上標(biāo)注資源回收的方式，指導(dǎo)消費(fèi)者垃圾分類(lèi)回收，對(duì)于不履行義務(wù)的責(zé)任人處于罰金或者監(jiān)禁。

（二）德國(guó)嚴(yán)格規(guī)定商家責(zé)任，實(shí)施強(qiáng)制押金制度，擁有“雙軌制”垃圾回收系統(tǒng)。在德國(guó)，將生產(chǎn)到安全無(wú)害化處置的全過(guò)程壓實(shí)給制造商和經(jīng)銷(xiāo)商，生產(chǎn)者在商品上用標(biāo)簽說(shuō)明有關(guān)的回收方法、重復(fù)利用途徑和義務(wù)、押金規(guī)定等。實(shí)行強(qiáng)制押金制度，從生產(chǎn)者開(kāi)始，每生產(chǎn)、賣(mài)出或者購(gòu)買(mǎi)一個(gè)商品時(shí)，就要向相關(guān)部門(mén)交一定的押金，直至包裝返回后可以退還押金。實(shí)行“雙軌制”垃圾回收系統(tǒng)，鼓勵(lì)有能力的私人企業(yè)資本，參與建立回收系統(tǒng)，與政府一起構(gòu)成雙軌制垃圾回收系統(tǒng)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)動(dòng)私人資本進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的垃圾回收。

（三）韓國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的袋裝分類(lèi)制度，有效追溯垃圾投放人。通過(guò)發(fā)放垃圾袋明確責(zé)任人，控制垃圾的數(shù)量。垃圾投放時(shí)候，需要在垃圾袋上面標(biāo)注清楚垃圾投放人的信息，未按照要求執(zhí)行的，將受到嚴(yán)厲的處罰。

（四）日本將加大公民垃圾分類(lèi)宣傳教育放在首位。日本從20世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)的快速崛起，到 20 世紀(jì) 90 年代，出現(xiàn)了垃圾數(shù)量過(guò)多、垃圾填埋場(chǎng)數(shù)量不夠等問(wèn)題。日本政府一方面制定并完善垃圾分類(lèi)處理的法律體系，另外一方面通過(guò)多種途徑不斷加強(qiáng)對(duì)公民垃圾分類(lèi)的教育引導(dǎo)，有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，促使垃圾分類(lèi)成功，排在第一位的是公民垃圾分類(lèi)的自覺(jué)性。

四、垃圾分類(lèi)的建議

（一）完善垃圾分類(lèi)的法律體系

1.完善垃圾分類(lèi)的立法。根據(jù)憲法內(nèi)容，制定一部國(guó)家層面的垃圾分類(lèi)的法律，嚴(yán)格的垃圾分類(lèi)法律法規(guī)，規(guī)定政府和居民不履行法定義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。加強(qiáng)地方立法建設(shè)，與國(guó)家立法形成法治合力，制定配套的行政部門(mén)的規(guī)章、制度、規(guī)范等，為垃圾分類(lèi)具體實(shí)施提供法規(guī)依據(jù)。根據(jù)垃圾的類(lèi)型、投放方式、處理方式的不同，制定不同類(lèi)型的垃圾處理的法律，強(qiáng)化配套法律法規(guī)的建設(shè)，細(xì)化相關(guān)條款和規(guī)范，并且有利于實(shí)施和推進(jìn)。

2.嚴(yán)格垃圾分類(lèi)的執(zhí)法監(jiān)督。垃圾分類(lèi)是垃圾減量最為重要的環(huán)節(jié)，需要政府加大執(zhí)法力度，提高垃圾分類(lèi)投放率。要從投放階段就開(kāi)始執(zhí)法檢查，對(duì)于不按照規(guī)定投放的企業(yè)、個(gè)人，加大處罰力度。開(kāi)展定期執(zhí)法活動(dòng)，深入企業(yè)、住宅小區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校等部門(mén)檢查垃圾分類(lèi)開(kāi)展情況，通過(guò)對(duì)公民違法分類(lèi)的行為采取拒收、罰款等措施，建立強(qiáng)有力的執(zhí)法。通過(guò)招募志愿者、監(jiān)督員等形式，對(duì)公民垃圾分類(lèi)行為進(jìn)行監(jiān)督，加大居委會(huì)、物業(yè)等團(tuán)體的社會(huì)自治管理，共同對(duì)垃圾分類(lèi)進(jìn)行管理。

3.垃圾分類(lèi)的法律監(jiān)管。建立約束行政執(zhí)法人員規(guī)范、文明、公正執(zhí)法的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開(kāi)化、制度化的內(nèi)部監(jiān)督制。加大垃圾分類(lèi)信息的公開(kāi)力度。通過(guò)信息公開(kāi)的方式將政府生活垃圾治理活動(dòng)置于陽(yáng)光下，保障社會(huì)監(jiān)督主體的有效監(jiān)督。對(duì)于不履行垃圾分類(lèi)的企業(yè)，嘗試納入社會(huì)征信體系，影響企業(yè)的征信。加大垃圾分類(lèi)的司法監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)監(jiān)督行政工作人員的行政行為，擴(kuò)大人民法院行政訴訟中合法性審查范圍，把盡可能多的行政行為納入到審查范圍。

（二）引進(jìn)社會(huì)資本，建立完善的垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)。完善生活垃圾分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理系統(tǒng)，加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）推廣，共同建設(shè)城市生活垃圾處理站，使政府的監(jiān)管、監(jiān)督、公共服務(wù)職能與專(zhuān)業(yè)公司的管理高效、技術(shù)創(chuàng)新等方面優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。我國(guó)垃圾分類(lèi)的產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)，垃圾分類(lèi)企業(yè)起步較晚，采用PPP合作模式，政府能夠投入一定的財(cái)力，加大對(duì)企業(yè)的技術(shù)支持，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)動(dòng)私人資本進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的垃圾回收。降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，提高垃圾的分類(lèi)回收率，從而形成良性的循環(huán)。對(duì)于有害垃圾的處理，要積極引進(jìn)有害垃圾處理市場(chǎng)主體，加大對(duì)相關(guān)企業(yè)的政策扶持力度，加大企業(yè)的生存能力。

（三）加大對(duì)垃圾分類(lèi)的宣傳教育。不斷加強(qiáng)對(duì)公民垃圾分類(lèi)的教育引導(dǎo)，變“要我分類(lèi)為我要分類(lèi)”，增加垃圾分類(lèi)的高度自覺(jué)性。創(chuàng)新垃圾分類(lèi)教育的形式，提高垃圾分類(lèi)水平，讓人們對(duì)垃圾分類(lèi)有全面的基礎(chǔ)的掌握，懂得該如何對(duì)垃圾進(jìn)行類(lèi)別劃分，進(jìn)而精準(zhǔn)地進(jìn)行分類(lèi)投放，讓無(wú)用的垃圾得到科學(xué)處置，避免污染環(huán)境;讓有用垃圾進(jìn)入再利用流程，降低能耗、提高效率，實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化和無(wú)害化。

（四）創(chuàng)新垃圾分類(lèi)的機(jī)制，促進(jìn)垃圾分類(lèi)有效落地。

明確垃圾分類(lèi)各方責(zé)任，探索垃圾處理可追溯機(jī)制，通過(guò)發(fā)放垃圾袋明確責(zé)任人，控制垃圾的數(shù)量，追溯不按照規(guī)定投放垃圾的家庭。建立垃圾分類(lèi)的源頭回收利用機(jī)制，對(duì)于可以回收利用的包裝，比如玻璃瓶、紙盒、金屬包裝容器，在生產(chǎn)消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，比如生產(chǎn)企業(yè)、產(chǎn)品批發(fā)商、消費(fèi)者層層征收包裝費(fèi)用押金，待包裝返還后，可退還押金。對(duì)于不可回收的垃圾，按照誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則，由企業(yè)指定專(zhuān)門(mén)的回收公司對(duì)其產(chǎn)品包裝進(jìn)行處理。對(duì)有害垃圾，比如廢舊電池、廢舊藥品、等，由生產(chǎn)企業(yè)向政府繳納環(huán)境治理費(fèi)，并負(fù)責(zé)廢舊產(chǎn)品回收利用，回收過(guò)后退還環(huán)境治理費(fèi)用。將垃圾分類(lèi)納入個(gè)人、企業(yè)誠(chéng)信機(jī)制。對(duì)于不嚴(yán)格按照垃圾分類(lèi)處理規(guī)定分類(lèi)的企業(yè)、個(gè)人，納入個(gè)人征信黑名單，探索建立征信系統(tǒng)可進(jìn)可出機(jī)制，可以通過(guò)為做社區(qū)服務(wù)、為社會(huì)義務(wù)垃圾分類(lèi)積分等方式，重新恢復(fù)征信。通過(guò)積分兌換、評(píng)文明家庭等形式，探索物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)并行的激勵(lì)機(jī)制，共同營(yíng)造垃圾分類(lèi)的良好形勢(shì)。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)垃圾分類(lèi)形式嚴(yán)峻，我們必須完善立法體系，建立完善的垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)，明確從生產(chǎn)者、到消費(fèi)者的責(zé)任，加大垃圾分類(lèi)處理的執(zhí)法監(jiān)督處罰力度，加強(qiáng)垃圾分類(lèi)的培訓(xùn)宣傳教育，才能推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作在我國(guó)快速實(shí)施，實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化和無(wú)害化。（作者單位：湖北省襄陽(yáng)市南漳縣武安鎮(zhèn)人民政府）