從認識、實踐、效果看我國環境保護的革命性變化

吳思珺

[摘 ? ?要] 持續進行40多年的我國環境保護事業無論在認識上，還是在實踐及效果上都發生了革命性變化。認識經歷了有水快流，靠山吃山到既要金山銀山，又要綠水青山;寧要綠水青山，不要金山銀山再到與自然和諧共生的轉變。實踐經歷了環保體制、機制由不完善到較完善，環保法規制度政策由不健全到較健全，環保措施由不多到較多，環保執法督察力度由不大到較大的轉變。效果經歷了由不顯著到顯著，環境質量由局部改善到整體向好轉變。

[關鍵詞] 污染治理;環境保護;環境質量;革命性變化

[中圖分類號] F724.6 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）04-0074-06

起步于1973年第一次全國環保會議召開的我國環境保護事業自改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，無論在認識上還是在實踐及其效果上都發生了革命性變化。在環保認識逐漸清晰、環保行動深入開展、環境質量不斷提高的今天，回顧環境保護變化歷程，對于推進我國環境保護事業更好發展具有重要啟示意義。

一、環境保護認識的革命性變化

環境保護的革命性變化首先體現在人們對環境保護的認識發生了由模糊到清晰、由片面到全面、由錯誤到正確的歷史性變化。

（一）從環境破壞與社會制度有關到與社會制度無關的變化

過去人們習慣于單純從社會制度的角度機械地看問題，認為環境問題緣于不合理的社會制度：資本主義制度是不合理的制度，資本主義國家有環境問題;社會主義制度是合理的制度，社會主義國家沒有環境問題。而后，普遍存在于不同社會制度國家的環境問題改變了人們的看法。現在人們認為環境問題與生產力有關，與社會制度無關。就像市場經濟作為資源配置手段既可為資本主義國家采用、又可為社會主義國家采用一樣，環境破壞作為一種客觀現象既可存在于資本主義國家，又可存在于社會主義國家。

（二）從可走先污染后治理道路到不能走這條道路的變化

過去認為西方工業化國家走的先污染后治理道路也是我們應該走的道路。盡管走這條道路會付出巨大代價，但可加速國家工業化進程。現在認為我們不能走這條道路，原因在于我國人均資源占有率較低、生態脆弱、工業化起步較晚、環境污染程度要比搶占發展先機的西方工業化國家嚴重得多。如走先污染后治理的道路，不等到中華民族的復興，環境污染早已不成樣子。污染終需治理，為治理污染我們將付出更大的代價。一代人欠下的環境賬，可能需要幾代人來償還。

（三）從只要經濟上去了，犧牲點環境算不了什么到經濟增長不能以犧牲環境為代價的變化

過去人們心中想的是GDP，眼睛盯的是GDP，認為只要經濟上去了，犧牲點環境算不了什么。結果經濟上去了，環境質量下來了。環境在經歷了由點到線、由線到面的巨大破壞后，人們認識到，經濟增長必須建立在環境可承受的基礎上，不能以犧牲環境為代價。以犧牲環境為代價換取經濟增長是不可持續的不可取的增長。金山銀山如需以放棄綠水青山為代價的話，寧要綠水青山也不要金山銀山。

（四）從環境保護的結果只是綠水青山到不只是綠水青山同時也是金山銀山的變化

過去認為環境保護的結果就是地變綠、水變清、空氣變潔凈。現在不一樣，環境保護的結果不只是綠水青山，同時也離不開金山銀山。環境保護能促進環保產業的發展;能刺激旅游、觀光、休閑消費;能吸引大量的投資;能減少后續治理的費用。如在散煤治理中實施“煤改電”和“煤改氣”有效拉動了消費與投資，提高了老百姓的生活品質。又如開展“散亂污”企業治理，推動解決了市場供求關系不平衡問題，避免了“劣幣驅逐良幣”，促進了產業結構轉型升級。

（五）從綠水青山不是金山銀山到就是金山銀山的變化

過去認為綠水青山只表明生態環境好，不意味經濟發展的基礎牢。現在認為綠水青山不只是自然財富、生態財富，同時還是社會財富、經濟財富。綠水青山蘊含著無窮的經濟潛能，具有很高的經濟價值。保住了綠水青山就是守住了聚寶盆，保護了生產力。毀掉了綠水青山就是砸掉了金飯碗，破壞了生產力。綠水青山能源源不斷地帶來金山銀山，其本身就是金山銀山。

（六）從經濟發展與環境保護不可兼得到既要金山銀山又要綠水青山的變化

過去人們將經濟發展與環境保護對立起來，認為在同一時空條件下只能顧及一方。要了金山銀山就要不了綠水青山。現在人們的觀念變了，認為經濟發展與環境保護是一體的。離開環境保護的經濟發展是竭澤而漁，離開經濟發展的環境保護是緣木求魚[1]。應在經濟發展與環境保護之間尋求平衡點，既要持續的經濟發展，又要有效的環境保護，既要看得見的金山銀山，又要看得見的綠水青山;既要充裕的物質財富，又要美麗的生活家園。

（七）從人居環境保護重要到生態環境保護同樣重要的變化

過去認為人居環境保護是環境保護的重中之重。理由在于每個人都置身于一定的居住環境中，居住環境質量直接影響和決定居住者的生活質量。由此人們樂于參加社區組織的諸如清垃圾、控油煙、減噪聲、疏下水道和排水溝、除四害環保活動。現在認為，人居環境重要，生態自然環境同樣重要。沒有生態自然環境的改善就沒有人居環境質量的提高。基于這一認識，人們積極響應政府號召，節約能源、踐行綠色消費、選擇低碳出行、分類投放垃圾、植樹造林、養花種草、呵護山水林田湖草生態系統和野生動植物。

（八）從生態環境保護是國家的事、政府的事、企業的事、環保組織的事到也是公民個人的事、國際社會的事的變化

過去認為生態環境保護是國家、政府、企業、環保組織的事。現在認為生態環境保護既是國家、政府、企業、環保組織的事，也是公民個人、國際社會的事。公民個人負有保護生態環境的義務。公民個人應像保護自己的眼睛那樣愛護生態環境，像對待生命那樣對待生態環境，積極投身生態環境保護活動。國際社會負有生態環境保護的責任，面對生態環境挑戰，沒有哪個國家能獨善其身。唯有攜手合作，才能有效應對氣候變化、海洋污染、生物保護、綠色發展等全球生態環境問題，實現聯合國2030年可持續發展目標。

（九）從征服自然、改造自然到與自然和諧共生的變化

過去人們在處理與自然的關系時秉承的理念是征服、改造。在這種理念指導下的實踐活動遭到自然界的無情報復后，人們認識到對自然的態度說到底是對生態環境的態度，對自然不友好實質上是對生態環境不友好。為了人類的未來，必須敬畏自然、尊重自然、順應自然，與自然和諧共生。只有這樣，才能使我們賴以生存的生態環境始終保持能遙望星空、能看見青山綠水、能聽到鳥語、能聞到花香的美好狀態。

二、環境保護實踐的革命性變化

環境保護認識來源于環境保護實踐并反作用于環境保護實踐。在正確認識的指導下，我國環境保護實踐相應發生了一些歷史性、轉折性的變化。

（一）環境保護管理機構的規格不斷提高，職能不斷增強

我國中央級的環境保護管理機構經歷了由臨時機構、部屬機構、國務院直屬機構、國務院組成部門的演變。1974年10月，國務院環境保護領導小組成立。1982年5月，包括國務院環境保護領導小組辦公室在內的5個機構合并，組建為城鄉建設環境保護部，部內設環境保護局。1984年5月成立國務院環境保護委員會，主任由副總理兼任，辦事機構設在城鄉建設環境保護部（由環境保護局代行）。相對環境保護領導小組，環境保護委員會是成建制的專門機構。同年12月，城鄉建設環境保護部環境保護局改為國家環境保護局，仍舊城鄉建設環境建設部領導，同時也是國務院環境保護委員會的辦事機構。1988年7月，將環境保護工作從城鄉建設部分離出來，成立獨立的國家環境保護局（副部級），作為國務院直屬機構和國務院環境保護委員會的辦事機構。1998年6月，國家環境保護局升格為國家環境保護總局（正部級），撤銷國務院環境保護委員會。2008年7月，國家環境保護總局升格為環境保護部，成為國務院的組成部門。2018年3月，在整合相關機構生態保護和建設職能基礎上，環境保護部改為生態環境部。生態和環境合為一體，使得環境保護的主體更加突出。環境保護管理機構的更名、升格、擴大，表明國家對它越來越重視。

伴隨著機構規格的不斷提升，環境保護機構的主要職責由最初的負責制定環境保護方針、政策和規定，審定全國環境保護計劃，組織協調和督促檢查各地區各部門的環境保護工作擴大到今天的擬訂并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護監察等等。

（二）環境保護法律體系不斷完善，制度不斷健全

自1982年憲法對保護自然資源和生態環境作出相關規定到現在，已制定數百件環境資源類法律、行政法規和部門規章。其中2014年修訂、2015年實施的環境保護法被稱為史上最嚴的法律。黨的十八大至今，國家制定頒布了環境保護稅法、核安全法和土壤污染防治法，修訂修改了大氣污染防治法、環境噪聲污染防治法、固體廢物污染環境防治法、防沙治沙法、環境影響評價法、野生動物保護法、城鄉規劃法、循環經濟促進法、水法、節約能源法、煤炭法、氣象法、漁業法、草原法等10多部法律。在構建環境保護法律體系同時，建立健全了與之配套的多個環境保護制度。如“三同時”制度、排污收費制度、環境影響評價制度、目標責任制度、城市環境綜合整治定量考核制度、排污許可證制度、污染集中控制制度、限期治理制度等等。

近幾年，根據變化了的資源環境保護形勢和黨中央國務院及相關部委的文件精神，從健全自然環境資產產權制度，建立國土空間開發保護制度，建立空間規劃體系，完善資源總量管理和全面節約制度，健全資源有償使用制度、生態補償制度和生態環境損害賠償制度，建立健全環境治理體系，完善標準體系，完善評價考核、責任追究和信息強制性披露制度，建立省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度，嚴守生態紅線，改善環境監管等方面，確立了基本制度框架。黨政同責、一崗雙責、排污權許可、河長制、湖長制、灣長制等相繼推出。我國環境資源保護主要領域已基本實現有法可依、有章可循。

（三）污染治理、環境保護模式更趨合理，污染治理力度、環境保護監察執法力度進一步加大

經過不斷改進和優化，我國的污染治理實現了從末端治理向生產全過程控制轉變;從濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變;從分散治理向分散與集中相結合轉變[2]。環境保護實現了從以自上而下為主，向自上而下、自下而上相結合轉變;從以管控污染物總量排放為主向以改善生態環境質量為主轉變;從以監督企業為重點，向監督政府與監督企業并重轉變;從常規性綜合督察向常規性綜合督察與機動式、點穴式專項督察相結合轉變;從解決突出環境問題為主，向解決突出環境問題與解決隱性環境問題并重轉變;從環保部門單打獨斗的小環保向地方黨委、政府及其有關部門、相關組織協同作戰的大環保轉變;從以抓環境影響評價制度為主，向環境影響評價、排污許可、三線一單等制度一起抓轉變;從單一的行政手段，向行政手段為主，市場化手段為輔，再向行政手段與市場化手段并重轉變;從規定規則較原則較籠統向可操作可量化可考核可追責轉變;從動員民眾參與環境保護向強化公眾環境保護參與和社會監督轉變;從國際環境會議觀察員身份向全球生態文明建設重要參與者貢獻者引領者角色轉變。

與模式轉變相聯系，我國的污染治理實現了從向污染宣戰到鐵腕治污再到堅決打好污染防治攻堅戰的轉變，污染治理氣勢力度越來越大。同樣與模式轉變相聯系，我國的環保監察執法經歷了由不嚴到嚴，被責令整改的事項、被處罰的單位、被問責的官員由少到多的變化。中央環保督察覆蓋31個省區市，8萬多個百姓關心的突出環境問題得到解決。2萬多不同級別的官員因落實黨中央環保決策部署不堅決、不徹底，對破壞生態行為不作為亂作為被問責。第二批中央生態環境保護監察回頭看5個督察組2018年對山西、遼寧等10個省份開展督察，截至2018年12月6日，向地方交辦37679件群眾舉報，地方已辦結26873件。其中責令整改12240家，立案處罰2991家，罰款21414.36萬元，立案偵查186件，行政和刑事拘留88人，約談1804人，問責2177人（數據源自生態環境部官方網站。下同）。2018年，生態環境部組織開展打擊固體廢物環境違法專項行動，共排查發現長江經濟帶11省市78個地級市問題點位1308個。截至2019年1月31日，除4個問題點位因工程量較大正在整改外，1304個問題點位均完成整改，整改完成率99.7%。對368個涉嫌環境違法問題立案查處，移送行政拘留16人，移送公安機關追究刑事責任24人，對1507名責任人進行了問責。經驗表明，無論是綜合督察還是專項督察都起到了壓實地方黨委政府及有關部門環保整治責任，促使長期難以解決的突出性環境問題得到解決的作用。

（四）環境保護政策更加具體，措施更加得力

第三次全國環境會議確立了預防為主、防治結合，誰污染、誰治理， 強化環境管理三大政策。以此為基礎，近10多年來，國家陸續制定出臺了包括環境信用政策、環境財政政策、環境貿易政策、環境污染責任保險政策、污染治理激勵政策、生態補償政策、排污權交易政策、綠色稅費政策、綠色投資政策、綠色信貸政策、綠色證券政策、綠色價格政策、綠色采購政策在內的10多項環境經濟政策。

為將這些政策落實到實處，國家采取了許多有力措施。如為落實環境信用政策，實施以綠牌、藍牌、黃牌、紅牌四個等級對企業環保信用進行評價的措施。綠牌代表環保誠信企業， 藍牌代表環保良好企業，黃牌代表環保警示企業，紅牌代表環保不良企業。又如為落實環境污染責任保險政策，實施將投保企業名單送銀監系統綠色信貸支持范圍，將企業是否投保與審核換發排污許可證，危險廢物經營許可證等制度緊密結合，將企業投保情況納入環境信用評價內容，在安排環保專項資金和重金屬污染防治專項資金時，對于投保企業的污染防治項目予以優先考慮和傾斜等措施。

配合政策執行的措施有力促進了我國環境保護事業的發展。環保模范城、生態工業園、無廢城市、生態文明示范市、醉美鄉村、特色小鎮、美好環境與幸福生活共同締造社區先行探索，污染整治、飲水安全、減災防災、水土保持、防沙治沙有序進行，可持續發展、清潔生產、循環經濟、環境質量管理標準ISO1400和國家污染物排放（控制）標準及配套監測方法標準制定不斷推進，環保設施建設、運營和服務的系統化、標準化、生態化、市場化、社會化改革和環保機構“放管服”改革深入進行，環境行政執法與刑事司法對接全面展開，我國環境保護事業目前正處在有史以來的最好時期。

三、環境保護效果的革命性變化

認識、實踐的革命性變化帶來環境保護效果的革命性變化。盡管個別領域、個別區域、 個別時段的環境形勢仍很嚴峻，但總體而言，環境惡化趨勢得到有效遏制，環境質量得到顯著改善。具體表現為：

（一）天變藍

2018年，全國338個地級及以上城市PM2.5平均濃度為39微克/立方米，同比下降9.3%。京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原PM2.5平均濃度同比分別下降11.8%、 10.2%、10.8%。北京市PM2.5平均濃度為51微克/立方米，同比下降12.1%。浙江省PM2.5總體濃度已經達標，原來位于重點區域的珠三角PM2.5濃度持續降低，連續四年總體達標。

從“十三五”空氣質量約束性指標完成情況來看，PM2.5未達標的262個城市平均濃度為43微克/立方米，同比下降10.4%，相比2015年下降24.6%。338個城市平均優良天數達79.3%，相比2015年提高2.6個百分點，均超額完成時序進度和年度目標要求。

（二）水變碧

2018年，全國地表水監測的1935個水質斷面中，Ⅰ-Ⅲ類比例為71.0%。比2017年上升3.1個百分點。劣Ⅴ類比例為6.7%，比2017年下降1.6個百分點。

長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩河流、西北諸河、西南諸河監測的1613水質斷面中，Ⅰ類占5.0%，Ⅱ類占43%，Ⅲ類占26.3%，Ⅳ類占14.4%，Ⅴ類占4.5%，劣Ⅴ類占6.9%。與2017年相比，Ⅰ類水質斷面比例上升2.89個百分點，Ⅱ類上升6.3個百分點，Ⅲ類下降6.6個百分點，Ⅳ類下降0.2個百分點，劣Ⅴ類下降1.5個百分點。西北諸河和西南諸河水質為優，長江、珠江流域和浙江片河流水質良好。其他流域水質雖有污染，但在可控范圍內。

（三）地變綠

2014年，全國荒漠化土地面積261.16萬平方千米，沙化土地面積172.12平方千米。與2009年相比，5年間荒漠化土地面積凈減少12120平方千米，年均減少2424平方千米。沙化土地面積凈減少9902平方千米，年均減少1980平方千米。2016年，全國草原綜合植被覆蓋度達54.6%，較2010年提高3.6個百分點。內蒙古自治區草原生態已恢復接近20世紀80年代中期水平。新疆維吾爾自治區草原綜合植被覆蓋度達41.3%，創有監測紀錄以來的歷史最高值。青海三江源地區草原生態系統水源涵量增加28.4億立方米，濕地面積增加104平方千米。2017年全國森林覆蓋率達到21.66%，成為同期全球森林資源增長最多的國家。

（四）海變凈

2018年，全國近海海域監測的417個點位中，優良（一類、二類）海水比為74.6%， 與2017年比，優良海水比例上升6.7個百分點，三類下降3.1個百分點，四類下降3.4個百分點。2018年夏季管轄海域一類海水水質面積同比增長約2萬平方千米，劣四類海水海域面積同比減少450平方千米。與2017年相比，2018年海洋漁業水域無機氮、活性磷酸鹽、石油類和化學需氧量超標范圍有所減少，33個海洋重要漁業水域沉積物狀況良好，旅游休閑娛樂區、農漁業區、港口航運區及鄰近海域海面的海洋垃圾亦有所減少。

（五）人居環境變美

農村人居環境經過整治大都實現房前屋后有樹，村里村外有蔭，道路規整，廁所干凈，飲水安全，垃圾糞便秸梗處理及時的目標。過去那種“睛天一身灰，雨天一身泥”“垃圾靠風刮，污水靠蒸發”“糞便滿地見，廁所臭翻天”的狀況得到根本改變。

經過整治，城市人居環境也得到了極大改善。不少城市錯落分布的公園綠地、森林公園、綠道、綠廊、讓市民“開窗能賞景，出門能游玩”“清晨聽鳥語，傍晚聞花香”。大多數城市的污水處理率、生活垃圾無害化處理率、植被覆蓋率、大氣凈化率、噪聲控制率、光污染控制率達到或接近國家標準。少數城市離國家標準雖存在一定距離，但較之過去均有了很大改觀。

（六）生態環境質量變好

2018年，全國生態環境質量優和良的縣域面積占國土面積的比例從42%提高到44.7%。一般的比例下降0.7個百分點，較差和差的比例下降1.9個百分點。818個國家重點生態功能區縣域中，2018年與2016年相比，生態環境質量變好的縣域占9.5%，基本穩定的占79.1%。

我國的環境保護在取得顯著成就的同時也面臨一些問題和挑戰。 直面問題和挑戰，需要進一步提高環保認識，進一步加大環保工作力度。只有這樣，環境質量才能得到不斷改善， 青山常在、清水常流、空氣常新的美好愿望才能得到實現。

[參考文獻]

[1] ?龐國偉，曹源.企業排污與政府監管的博弈分析[J].當代經濟，2012，（13）.

[2] ?賀麗麗.慶陽市能源開發利用的制約因素及破解途徑[J].中國城市經濟，2011，（24）.

[3] ?張映芹，杜瑤樂.馬克思的土地可持續開發生態正義觀及當代啟示[J].渭南師范學院學報，2019，（12）.

[責任編輯：汪智力]

Abstract： China's environmental protection has gone through more than 40 years. Over the past 40 years， China's environmental protection has undergone revolutionary changes in terms of understanding， practice and effect. Understanding has experienced a rapid flow of water， relying on mountains to eat mountains to both Jinshan and Yinshan， but also green water and Qingshan; rather green water and Qingshan， not Jinshan and Yinshan to the harmonious coexistence with nature. In practice， the environmental protection system and mechanism have changed from imperfection to perfection， the environmental protection laws and regulations and policies from imperfection to perfection， and the environmental protection measures and environmental law enforcement supervision have changed from lax to stricter. The effect has gone through from insignificant to significant， and the environmental quality has changed from partial improvement to overall improvement.

Keywords： pollution control; environmental protection; environmental quality; revolutionary change