地方政府債務(wù)風險的現(xiàn)狀、成因和化解對策分析

江佳慧 余安妮

摘 要：目前我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)顯性債務(wù)風險總體可控、隱性債務(wù)潛在風險較大，各地區(qū)地方政府債務(wù)風險分布不均衡，西部地區(qū)債務(wù)風險明顯高于東部和中部地區(qū)，西部和東北地區(qū)地方政府財政創(chuàng)收能力弱，對中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還依賴程度高的特點。針對目前這一特定現(xiàn)狀，從地方政府債務(wù)風險的成因進行分析并提出相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)風險;顯性債務(wù)風險;隱性債務(wù)風險

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.049

1 我國地方政府債務(wù)風險的現(xiàn)狀

1.1 地方政府顯性債務(wù)風險總體可控，債務(wù)率在合理范圍內(nèi)且低于其他國家

根據(jù)財政部2018年財政決算報告披露的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，截至2018年底，我國地方政府債務(wù)余額為18.46萬億，整體規(guī)模控制在全國人大批準的債務(wù)限額21萬億以內(nèi)。其中，一般債務(wù)余額和專項債務(wù)余額分別為11.05萬億和7.41萬億，兩者均低于一般債務(wù)限額12.38萬億和專項債務(wù)限額8.62萬億。

2018年我國地方政府債務(wù)率（地方政府債務(wù)余額/綜合財力）和政府負債率（地方政府債務(wù)余額/GDP）均低于國際通行的警戒線，且低于其他國家。其中，地方政府債務(wù)率為76.6%，低于國際通行100%-120%的警戒線;地方政府負債率為20.5%，加上中央政府債務(wù)余額14.96萬億，全國政府負債率為37%，低于美國（120%）、日本（238%）和印度（68.7%）等發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體。

1.2 地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大

1994年的分稅制改革明確劃分了中央和地方政府財政收入如何進行分配，但是對于各自應(yīng)承擔的事權(quán)卻未進行明確規(guī)定。現(xiàn)實情況中地方政府往往承擔了許多的基礎(chǔ)公共服務(wù)職能，比如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保健和社會保障，中央的財政撥款無法滿足實際的支出，因此地方政府需要自籌資金來解決。然而，我國1995年開始實施的新預(yù)算法明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券，同時對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。此外，《貸款通則》和《擔保法》的相關(guān)規(guī)定也限制了地方政府直接向商業(yè)銀行貸款和為貸款提供擔保。由于地方政府財權(quán)和事權(quán)不相匹配，地方政府往往避開監(jiān)管，采用各種方式間接隱蔽舉債，如國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還;政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等過程中約定回購?fù)顿Y本金或承諾保底收益;通過搭建地方政府融資平臺進行融資。這些舉債的方式和手段形成了龐大的地方政府隱性債務(wù)。關(guān)于隱性債務(wù)的規(guī)模，許多機構(gòu)和學(xué)者進行了測算。其中，IMF估計我國2016年底的隱性債務(wù)規(guī)模約為19.1萬億元;標普發(fā)表的全球評級報告估計，截至2018年10月，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模已經(jīng)高達4.34-5.78萬億美元。

1.3 地方政府債務(wù)風險各地區(qū)分布不均衡，西部地區(qū)債務(wù)風險較高

首先，債務(wù)規(guī)模，以地方政府債務(wù)余額來衡量。從各省份來看，2018年末我國地方政府性債務(wù)余額排名前五的省份依次為江蘇、浙江、山東、廣東和四川，債務(wù)余額分別為13286、11435、10794、9958、9299億元。從各地區(qū)來看，東部地區(qū)地方發(fā)展水平較高的省份其債務(wù)規(guī)模也較大;經(jīng)濟發(fā)展水平中等的中部地區(qū)省份，債務(wù)規(guī)模相對較低;經(jīng)濟發(fā)展水平較低的西部地區(qū)省份，債務(wù)規(guī)模卻非常高。

其次，負債率指標，以地方政府性債務(wù)余額與GDP之比來衡量。2018年末負債率排名前五的省份依次為青海（61.53%）、貴州（59.77%）、海南（40.18%）、云南（39.93%）和內(nèi)蒙古（37.92%），大多為西部地區(qū)不發(fā)達省份。除青海省超出警戒線1.53個百分點以外，其余各省市仍在安全線60%以內(nèi)。

最后，債務(wù)率指標，以地方政府債務(wù)余額與綜合財力之比來衡量，其中一般公共預(yù)算收入、中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還、政府性基金收入三者之和等于地方政府綜合財力。目前有7個省（自治區(qū)）的債務(wù)率超過了國際警戒線，分別是貴州（148.9%）、遼寧（143.1%）、內(nèi)蒙古（129.8%）、云南（109.5%）、安徽（108.9%）、天津（108.4%）和湖南（101.5%），同時青海和海南的債務(wù)率向100%逼近，分別為99.7%、98.8%。這些省份（自治區(qū)）大多為中西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，缺乏新的經(jīng)濟增長點，財政收入來源有限，債務(wù)風險較高。整體來看，西部地區(qū)省份債務(wù)率高于東中部地區(qū)。隨著西部地區(qū)各省（自治區(qū)）債務(wù)率水平的升高，其未來的舉債空間將逐步縮小。

1.4 西部和東北地區(qū)地方政府財政創(chuàng)收能力弱，對中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還依賴程度高

地方政府的收入主要由一般公共預(yù)算收入、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還和政府性基金收入構(gòu)成。由于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，一般公共預(yù)算收入占比較低，其財政收入很大程度上依賴來自中央的轉(zhuǎn)移支付。其中，西藏、青海、甘肅、新疆、寧夏的一般公共預(yù)算收入占比分別為11.23%、15.43%、23.1%、29.64%、31.15%，中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比分別為84.43%、69.58%、66.32%、58.48%、60.35%。此外，東北地區(qū)的黑龍江、吉林的中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比也超過了50%，分別為65.21%、54.15%。而東部地區(qū)政府的財政收入結(jié)構(gòu)，以一般公共預(yù)算收入為主，政府性基金收入占比也較高，如浙江（46.14%）、山東（44.76%）、江蘇（44.13%）。

2 我國地方政府債務(wù)風險的成因分析

2.1 事權(quán)與財權(quán)責任劃分問題

近年來地方政府為不斷增加城市吸引力，提升城市競爭力，通過改善投資環(huán)境、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式進行經(jīng)濟建設(shè)和招商引資。而所產(chǎn)生的大量的資金需求，與地方的財政實力不相匹配。而同時地方政府與中央之間事權(quán)與財權(quán)的責任劃分不明確，地方和中央的共同事權(quán)范圍互相涵蓋，而在分稅制改革后財權(quán)不斷向中央靠攏。盡管近年來財政投入不斷增加，但事權(quán)與財權(quán)的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致地方財政仍存在嚴重收支不平衡問題，因此地方政府不得不擴大地方政府性債務(wù)規(guī)模，以滿足不斷增長的資金需求。

2.2 部分地方政府盲目舉債

在我國現(xiàn)行的政府考察機制中，地方經(jīng)濟發(fā)展水平作為一項重要的考察指標，為促進經(jīng)濟發(fā)展提速，部分地方政府存在高估地方財政能力的情況，造成過渡舉債。同時一些地方政府追求“面子工程”，而忽略了債務(wù)本身的金融風險和市場風險，使得地方政府債務(wù)風險不斷增加。同時部分地方政府也并未正確認識到適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)舉債規(guī)模，其盲目進行擴大投資的行為，給地方政府帶來巨大的財政隱患。隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的不斷累積擴大，過快的增長速度使得地方政府負擔沉重，從而產(chǎn)生地方政府性債務(wù)風險。

2.3 地方政府投融資監(jiān)管不當

地方政府為籌措資金而創(chuàng)辦各類投融資平臺，但對其后續(xù)資金運用的監(jiān)管不當導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)的低資金使用率和嚴重期限錯配問題。而對于具有政府背景的投資項目，監(jiān)管和審查都較為寬松，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)問題加劇。且地方政府融資渠道仍較為單一，且投資人結(jié)構(gòu)仍以商業(yè)銀行持有為主，交易型投資者所占比例仍相對較低。

2.4 缺乏風險預(yù)警機制

現(xiàn)行的地方政府債務(wù)管理中明顯缺乏風險預(yù)警機制，地方政府也并未設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)對地方債務(wù)進行管理和監(jiān)督。對于地方債務(wù)的舉債規(guī)模和用途缺乏社會公眾的監(jiān)督，而舉債規(guī)模和對應(yīng)的風險也并未設(shè)定嚴格規(guī)范的預(yù)警機制。一旦部分政府出現(xiàn)過度舉債，由于缺乏風險預(yù)警，容易導(dǎo)致惡性循環(huán)，地方政府財政隱患陡增，加大了地方政府性債務(wù)風險。

3 如何有效防范和化解地方政府債務(wù)風險

3.1 健全地方政府債務(wù)信息披露機制，嚴控隱性債務(wù)規(guī)模擴大

目前各級地方政府僅僅披露了地方政府債券的發(fā)行情況、一般債券和專項債券的余額和限額等信息，隱性債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)仍舊尚未披露，這也引發(fā)了社會各界對我國地方政府性債務(wù)規(guī)模的猜測。為了防止地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴大，地方政府應(yīng)健全地方政府債務(wù)信息披露機制，中央可出臺相關(guān)政策讓各級地方政府審計部門對隱性債務(wù)開展聯(lián)合審計，定期及時更新相關(guān)數(shù)據(jù)和信息。

3.2 將部分事權(quán)上移，減輕地方政府財政支出壓力

地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴大的根本原因在于地方政府承擔事權(quán)過多，財權(quán)卻有限。1994年的分稅制改革明確了中央和地方的財政收入分配機制，然而對于職能劃分卻并不清晰。由于上級政府在于下級政府事權(quán)劃分中處于主導(dǎo)地位，這使得上級政府往往把本應(yīng)承擔的責任轉(zhuǎn)移給下級政府，下級政府負擔增加，在教育、社會保障、醫(yī)療等領(lǐng)域尤其明顯。為了實現(xiàn)對地方政府性債務(wù)風險“標本兼治”，將部分事權(quán)上移中央，或者對于財政支出壓力大的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采取PPP等創(chuàng)新模式引入社會資本共建。

3.3 弱化GDP等經(jīng)濟發(fā)展指標考核，地方政府樹立正確的政績觀

在GDP等經(jīng)濟發(fā)展指標的考核壓力下，地方政府為了能夠交上一份“滿意的答卷”，往往盲目投資建設(shè)造成過度負債。為了能夠有效防范和化解地方政府債務(wù)風險，應(yīng)該轉(zhuǎn)變以往以經(jīng)濟發(fā)展指標為主的考核機制，將地方政府資產(chǎn)負債率等指標納入考核體系中，積極引導(dǎo)地方政府由經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)向公共管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。

3.4 加快推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型

當前我國地方政府債務(wù)風險中突出的是隱性債務(wù)所帶來的風險，通過地方融資平臺以發(fā)行城投債、向銀行貸款等方式所舉借的債務(wù)是其重要組成部分。雖然我國新預(yù)算法和2014年出臺的43號文剝離了融資平臺為地方政府融資舉債的職能，但其以往所舉借的債務(wù)大多為依靠政府信用和國有土地進行融資形成的債務(wù)，為有效防范和化解地方政府債務(wù)風險，必須加快推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型。地方融資平臺轉(zhuǎn)型的可行性路徑有：（1）對于在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域具有經(jīng)驗、規(guī)模和資質(zhì)優(yōu)勢，且主業(yè)集中在高速公路、橋梁、污水處理等有客觀現(xiàn)金收入的企業(yè)，可以向商業(yè)類國企轉(zhuǎn)型;（2）對于在項目本身沒有收益或收益難以覆蓋成本領(lǐng)域，比如市政道路、水務(wù)、公共交通等方面，可以整合當?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上的地方融資平臺，組建成大型的公益性集團;（3）在當?shù)啬硞€大型城投公司的基礎(chǔ)上，并入其他業(yè)務(wù)類型的企業(yè)，組建成業(yè)務(wù)多元化的集團，盡量發(fā)揮出協(xié)同效應(yīng)。

3.5 建立健全的監(jiān)管體系和風險預(yù)警機制

一是建立嚴格的審查監(jiān)管體系，對于地方政府舉債的規(guī)模和用途進行科學(xué)嚴謹?shù)姆治觯晟剖虑啊⑹轮幸约笆潞蟮恼{(diào)查工作，做到全流程的審慎監(jiān)管;二是建立明確追責體系，無論是對審查人員、融資平臺還是對第三方，應(yīng)該建立責任到人的追責體系，提升監(jiān)管的效率;三是建立完善的風險預(yù)警機制，通過專業(yè)團隊設(shè)立科學(xué)的風險指標和預(yù)警體系，對地方政府債券風險進行追蹤監(jiān)管，幫助政府指定解決方案。

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