基于激勵機制的城市軌道交通PPP項目回報機制

肖詩琪 莊越

摘 要：PPP模式在城市軌道交通項目中的引入能夠緩解政府財政負擔，但較弱的回報能力對社會資金的進入吸引不足。通過比較國內外城市軌道交通PPP項目回報機制的差異。同時提出結合博弈定價機制、基于績效的政府補貼機制和項目風險分擔機制，構建基于激勵機制的城市軌道交通PPP項目回報機制的框架及運作思路。

關鍵詞：投資回報;城市軌道交通;激勵機制

中圖分類號：TB ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.08.105

0 引言

傳統的投資體制下城市軌道交通項目往往由政府所主導，建設期及運營期的大額支出勢必給政府帶來沉重的財政負擔，而漫長的投資回報特點亦無益于政府在其它公共領域的建議及發展。PPP模式的引入可以延長付費周期，減輕政府還債壓力，因而在我國城市軌道交通領域得到了廣泛的采用。

作為一種新型的公私合作方式，PPP模式能夠吸納更多外部社會資本進入。但由于城市軌道交通項目的公益性，營業額遠無法滿足投資額。因此，雖然該模式能夠解決資金來源問題、提高運行效率，但是軌道交通依舊存在投資密集、沉沒成本較大、風險因素復雜等問題，為吸引更多的社會資本進入，政府有必要改進回報方式以保障社會資本的合理收益。

本文在國內外城市軌道交通項目回報機制比較分析的基礎上，提出建立基于激勵機制的城市軌道交通PPP項目回報機制的框架及運作思路，以期在滿足公共的需要的同時，能夠保障社會資本合理收益及緩解政府的財政壓力。

1 國內外城市軌道交通PPP項目回報機制差異分析

回報機制是城市軌道交通PPP項目中政府和社會資本合作的重要基礎，關系到項目的風險分配和收益回報等問題，是項目合同最為關鍵的條款。常見的回報機制包括使用者付費（User Charge）、政府付費（Government Payment）及可行性缺口補助（ViabilityGap Funding）。由于城市軌道交通投入金額巨大，將這三種方法組合使用，也會構成了一些新型的付費方式。

城市軌道交通PPP項目回報機制實施方法包括影子票價，等額支付，車公里，財政部文件約定的方法。其中，運用最為廣泛的是影子票價模式，這在盈利性城市基礎設施建設中運用廣泛，即運營期間內每3或5年調整一次影子票價的付費機制，需要確定政府每年補貼額，綜合分析運營票價、平均人次票價收入、約定票價收入，計算票價差額補償、當年協議客流量、票價差額返還的、當年超額客流收入分成、基準費客運服務業務收益及分成。

由于城市軌道交通PPP項目的公益性，社會資本難以獲利，這一特點在地鐵交通中表現得極為明顯，世界范圍內盈利的軌道交通項目屈指可數。在對比盈利與虧損項目回報差異及優缺點后發現（表1）：同一種回報機制中的不同回報形式可能會造成不同的盈利虧損結果，例如北京地鐵四號線、豪登快鐵以及倫敦地鐵均以可行性缺口補助方式產生回報，但是倫敦地鐵項目卻以失敗告終;此外，國內其它地鐵線亦多采用可行性缺口補助方式進行回報，但同樣多數為虧損狀態。香港地鐵采用的“地鐵+物業”模式中，但若軌道沿線的土地資源授予過程可歸入可行性缺口補助類型，那么該模式實質上也為這一種回報模式。

2 基于激勵機制的城市軌道交通PPP項目回報機制的構建

2.1 建立博弈定價機制

城市軌道交通票價的確定直接決定了項目的盈利情況，由于政府與社會資本之間是一種委托合作的關系，城市軌道交通項目盈利情況越好，對政府部門而言，補貼也會更加輕松。因此，在票價確定中應運用博弈論的方法，得到最優的票價，將大幅減輕政府負擔。城市軌道交通發展迅速，但是城市軌道交通項目的運營能力和定價機制的發展不能跟上其速度，存在不完備的地方。

博弈機制需要考慮三方對票價的影響，首先是政府機構對票價的限制。其次是居民消費能力，即社會公眾愿意承擔的票價還有城市軌道交通運營的成本。

對于項目公司和社會公眾而言，票價可以近似依據供需平衡點來確定票價，城市軌道交通的票價較低則會有更多居民選擇搭乘地鐵出行，若價格較高，超過絕大多數居民消費水平，就會有大量社會公眾選擇替代品出行，則會大幅度影響票務收益。對于政府部門而言，需要考慮社會公眾的消費水平即確定臨界值;此外政府對城市軌道交通項目會進行補貼，補貼額是由項目收益情況確定，而城市軌道交通項目的收益主要是有票務收益決定的。政府部門為了保障自己的收益水平需要保證基礎的票務收入，減輕自身財政負擔。

2.2 建立基于績效的政府補貼機制

補貼主要分為建設期補貼和運營期補貼。建設階段補貼主要分為直接和間接。建設期資金直接補貼，PPP模式的城市軌道交通項目，即特許經營權協議中約定投入建設資金，緩解項目公司資金壓力;建設期資金間接補貼，政府可以將城市軌道交通項目沿線房地產開發經營權交給項目公司，使其通過租金、預售等方式獲得補貼，充分發揮軌道交通的正外部性。運營期補貼會直接影響到項目運行效率和社會效益，補貼方式同樣分為直接和間接。直接補貼是在綜合運營情況、政府財政確定的，按照所簽署的合同文本對項目進行資金補貼;間接補貼則是通過一些政策，降低稅費，貸款補貼，水電費減免等扶持政策。

補貼是維持城市軌道交通的必要手段，但其只具備輔助作用，長期運營需要提高自身的盈利能力，補貼機制是為減輕城市軌道交通項目資金負擔，保證項目運作，但是補貼機制應該引導項目正向發展，增強自身盈利性。將城市軌道交通的經營權交給運營情況好，服務優秀的項目公司，并且加強信息的公開性和程序的透明度，確保項目公平競爭。用這種方法刺激各公司的生產熱情，提高項目生產效率，為社會公眾提高服務質量，并且降低自身成本，通過競爭形勢，有力改善項目盈利情況，并且可以減少補貼額，減輕政府財政負擔。或者對盈利性進行分析，對可能提高效率或收益率的部分進行分析改進，并針對這些可以改進的部分對項目公司提出要求，對于改進并且獲得成效的項目公司進行補貼上的獎勵，可以通過減少稅收或者降低水電費來降低運營成本。這樣不僅大大激發了項目公司的積極性，同時對城市軌道PPP項目的可持續發展做出貢獻。

2.3 建立項目風險分擔機制

建立合理的風險分擔機制可以有效激勵各投資者，PPP項目各主體身份復雜，投資額度不一，將風險可能造成的損失與各方參與程度相結合，可以有效激勵各方，使其對自己未來利益負責，保障城市軌道交通PPP項目未來收益情況。

獲準風險主要的因為PPP項目依靠政府的特許經營權，社會資本需要依靠國家的批準才能進行投資和融資;稅收風險是指國家本來對PPP項目是持一種扶持態度的，減免相關費用和稅收，可能在未來的發展中PPP項目盈利性增強，政府逐漸降低對項目稅收的減免制度;法律變更風險則是，國家可能修訂重新編制交通運輸方面的法律，對項目的質量，服務標準，合法性，收益性產生影響，現在PPP項目在我國仍屬于建設初期，相關配套政策可能不太完備，在后期的調整中可能會對項目運營產生巨大影響。同時在項目施工或者運營中可能會發生一些無法避免也無法預料的事情，例如戰爭，自然災害等事件。

通過成立風險管理小組對風險進行監控、分析，通過頭腦風暴等方法綜合各方財務報告等數據信息，通過投票決定風險處理的權重，從而決策出最佳的風險承擔份額與最佳的風險處理者。并且在政府補貼中拿出一部分資金作為風險準備金，通過風險評定小組決定金額的多少，并且設立風險鼓勵金，對合理控制風險的投資者進行獎勵，風險鼓勵金的多少的評定由投資者的風險參與程度，風險管理能力，項目業績綜合決定。

3 結論

本文通過多案例分析了城市軌道交通PPP項目實行可行性缺口補助方式現狀，結合博弈定價機制，基于動態補貼方式、合理的風險分擔機制，將激勵與補貼相結合可以促進項目公司提高服務質量，提出建立基于激勵機制的城市軌道交通PPP項目回報機制，以期增加項目收益率，減輕政府負擔。

參考文獻

[1]水波，鄭曉丹.經濟發展和PPP制度對發展中國家基礎設施PPP項目的影響[J].軟科學，2015，29（7）：25-29.

[2]Manju Patel，Herbert Robinson.Impact of geverment on project delivery of complex NHS PFI/PPP schemes[J].Jounal of Financial Management of Property and Construction，2010，（3）：20-24.

[3]徐繼偉.探討PPP融資模式在城市軌道交通項目中的適用性[J].經濟視野，2014，（18）：330-330.

[4]樊松麗，李梅.鄭州市軌道交通PPP投融資模式研究[J].科技風，2016，（2）：223-223.

[5]李繼忠.可行性缺口補助的正本清源[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/164966616_99914060.

[6]Francesca Medda，A Game Theory Approach for the Allocation in the Riaks in Transport Public Partnerships[J].International Journal of Project Management，2007，25（3）：213-218.