基于污名化理論的城管暴力執法成因和對策

宋曉瑩

摘 要：隨著戶籍制度改革進一步深入發展，大城市流動人口數量明顯提升，我國城市化進程進一步得到加深，與此同時，城市管理變得日益復雜起來。城市管理行政執法部門的出現，就是為了使各種城市管理難題得到解決。城市管理行政執法部門自1997年試點開始到至今已經走過21個年頭。城管已經成為維護城市干凈整潔和秩序正常運轉的不可或缺的部分。但是近年來，全國各地城管執法的沖突不斷，各種粗暴執法現象被頻頻曝光，暴力執法更是成為焦點問題，引人深思。運用戈夫曼的污名化理論對城管隊伍暴力執法現象的成因進行分析，從而對減少“城管”負面影響，提出一些見解和對策。

關鍵詞：城管;污名化;原因;對策

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.08.074

1 城管暴力執法定義界定

隨著魏文華事件、夏俊峰事件以及“老農賣紅薯被城管扇耳”事件等暴力行為層出不窮，社會各界人士逐漸將視線聚焦城管暴力執法事件。多家媒體爭相報道各類暴力執法事件，已使城管隊伍暴力執法成為社會話題的焦點，各界學者更多開始注重對“暴力執法”研究。聶伯格（H·Nieburg），認為“暴力是指那些無組織的、破壞的和傷害的等行為，這也就是說在考慮實施對象、目標、過程和影響以及對受害者的選擇的情況下，使他人行為方式發生改變和減少對社會制度產生的影響。”索菲·博迪-根德羅對“城市暴力”界定為：“街頭放火、斗毆打群架以及蔑視警察輕度違法行為、盡管事件的原因各種各樣、肇事者不相同、其涉及的性質以及嚴重程度也不盡相同，但這些行為還是被法國情報總局統稱為城市暴力。”暴力執法為達到執法目的而采用暴力手段，在某種程度上，執法對象利益也會受到損害，其本質是一種行政違法行為。綜上所述暴力執法是指為了迫使行政相對人服從管理而采取了言語或粗暴行為等手段，在執法過程中違背了相關法律規定，是一種行政違法行為。

2 城管暴力執法與污名化的溯源

近年來，互聯網技術進入快速發展的列車道，新聞媒體以及自媒體，得到了空前的發展。“城管”這一詞匯則成為近十幾年來持續性的社會熱門話題。社會公眾對于城市管理行政執法隊伍的形象認知卻大都是負面的，隨著各類暴力執法事件頻頻被媒體大肆報道，城管隊伍遭遇前所未有的信任危機。新聞媒體對相關暴力執法事件的報道不斷地放大，而城管部門與群眾主動溝通的渠道也比較少，這導致了城管隊伍負面形象得到了進一步地固化。這體現了一種“污名化”的過程。“污名化”是指以偏概全，遮蔽剩下的特征，并將其中某一特征進行負面抽象處理，讓這一特征成為顯著的標識，并隨著社會不斷的交往和話語建構變化過程中，使原本身份的別稱和代言被顯著地標識所標簽化。污名（Stigma）一詞源于古希臘，其表明奴隸和戰俘等社會底層的人性缺陷和身份低下。社會學家戈夫曼1963年在《污名：受損身份管理札記》首先對污名進行了專門的研究，并對污名作出了四點闡釋。簡單地來說，污名，人們是在特定社會中，基于相應的背景，通過學習和實踐對某些對象的認知或偏見是消極的、片面的，這種負面的認知在社會交往中不斷被進一步強化和共享，從而形成了刻板印象，這主要在日常態度、政策和行為上有所體現。媒體一方面利用“污名”構建了城管暴力執法的負面形象。另一方面還將暴力抗法攤販的形象“圓形化”，而往往忽略了流動攤販破壞城市環境、治安等的影響，有時還不惜編造和歪曲客觀事實。自古以來，官是強勢的一方，而民是弱勢的一方，官欺壓百姓，以強欺弱，弱者更容易遭人同情。人們因為對城管部門產生了極大的不信任感和對立感，為了達成督促城管部門改正問題的目的，企圖通過污名化的手段來表達自己對城管部門不滿。

3 城管暴力執法的成因

3.1 城管執法中的價值理念沖突

為了對城市進行更好的管理城管應運而生，他們不僅維護了城市管理秩序，也滿足了公眾對高質量城市生活環境的要求。城管嚴格執法，才有利于維護城市管理秩序。從城市管理來說，為了體現城市管理法律制度的價值，而追求良好的城市管理秩序，這表明城管應該嚴格執法。流動攤販在一定程度上沖擊了城市管理制度，也破壞了城市的管理秩序，甚至有些城市將其“臟亂差”歸因到流動攤販。而從流動攤販上來看，他們大多都是弱勢群體，比如進城務工人員、郊區農民、城市下崗職工等，為了生計選擇擺攤。我國經濟發展不均衡、人口和資源不對等，因此不能保障所有人都獲得充足的生活和就業崗位，但生存卻依然是人類發展需要優先考慮的。因為生存本能，在國家和社會無法顧到他們時，這些弱勢群體選擇擺攤。無論是從情理層面還是法律層面都具有一定正當性。因此實際上兩種價值沖突——城市管理秩序和生存權的沖突充分在城市管理中的城管執法人員和流動攤販的沖突中體現。

3.2 部分執法人員素質低下

一些專家言：“城管隊伍中的執法人員素質參差不齊，構成十分復雜。”在城市管理中城管執法者本來應當是法律的執行者，但是存在部分城管人員自身法律意識薄弱，對許多法律規定知之甚少，對法律精神也缺少準確認識，以及還有個別執法者本身就是一個法盲，城管執法時簡單粗暴的現象，依法治國理念得不到有效貫徹，這就導致了“執法犯法”現象時常發生。此外，部分城管執法人員缺乏服務意識和“人本”意識。廣大公務人員的出發點和歸宿是為人民服務，任何事情最終都要落實到人來執行，城管執法也不例外，甚至對此要求更高。但部分城管暴力執法者把自己當成衙門里的老爺，在潛意識里滋生了“官僚主義”，對被執法者簡單粗暴、不屑一顧、缺乏服務意識，以及忽略了對被執法者最基本人權的尊重。近年來城市化快速發展，正規城管隊伍的建設已經無法滿足城市管理發展的需要，因此需要聘用臨時工來協助城管以保障工作順利進行。很多臨時工都未受過專業培訓，在執法過程中都只一味通過暴力手段來完成執法任務，所以近年來出現的城管暴力執法事件，很多都是臨時工實施的現象。多方面因素綜合作用導致了城管隊伍中部分執法人員素質不高，這也是暴力執法事件發生的主體條件。

3.3 城市管理理念偏頗，對城管執法缺乏有效監督

城市管理者的管理理念對管理有重要的指導作用，當今出現的暴力執法現象，與理念存在的偏頗有莫大的關系。在城市的發展中，城市定位脫離實際，在管理理念和方式上很大程度一味追求大排場和大規模，因此許多城市喜愛做面子工程和形象工作。目前有關資料表明我國近二百個城市要建設成為國際大都市。市容市貌在大都市城市建設過程中成了重點治理的對象。一個城市文明的標志就是市容市貌，也是城市發展的外部形象。為了達成此目標，無形中給城管增添了更多的任務，“求快求政績”在工作中也有體現，此外通過提高執法的力度來完成工作。導致在執法工作中出現急功近利的現象，同時管理理念的不足也造成了執法過程中出現暴力手段。但是監督機制缺乏是暴力執法現象發生的另一個原因。近年來公民的法律意識得到增強，人們通過運用法律武器維護自己的權益，已經成了生活中不可缺少的部分。在城管執法中，行政相對人配合行政機關的執法行為是其應盡的義務，但中間存在違法行為損害了行政相對人利益。我們應通過正當程序來維權。而目前我國沒有健全的相關法律制度，也沒有相應配套措施，許多條款過于籠統抽象，在實際中缺乏可行性和操作性，這造成當公民的正當權益受到侵犯時，很難及時得到救濟和保護。不僅如此，還不利于公眾監督力量的發揮。

4 降低城管暴力執法的對策

4.1 樹立正確的執法理念——生存權更重要

與城市管理秩序相比較，生存權更重要。城管執法人員在“生存權”更重要的執法理念指導下，在執法過程中一定不要只追求城市管理秩序，要優先尊重流動攤販的生存權。城市執法者更應積極幫助流動攤販使攤位符合規劃要求;一方面符合城市管理秩序的破壞程度，要謹慎使用各種懲罰手段;另一方面要減少不尊重流動攤販生存權的行為，如直接抄攤、罰款、沒收經營工具等。借鑒國外相關城市管理經驗，“生存權更重要”執法理念有利于城市管理。因此，各地相關政府部門更應該把攤位納入城市規劃管理之中使流動攤販合法化。為了實現城市管理秩序和生存權的雙贏，使城市管理秩序不遭到破壞，有必要對其進行監督管理。

4.2 逐步提高城管執法隊伍整體素質

面對目前我國城管素質普遍不高的現實，相關部門應盡快提出切實可行的方案來提高城市管理執法隊伍整體素質。首先，嚴格控制錄用員工準入機制，完善錄用標準和程序，并采取公開公正，優中選優的原則招考社會執法人員，讓城管部門錄用更多高素質高、有法律知識的人，以使城管執法隊伍整體的法律素質逐步提高。其次，要加強對城管工作者思想政治的教育，隨著我國社會的發展以及相應的管理理念變化，必須定期開展政治理論學習和思想教育，使城管執法人員更加重視以人為本、為人民服務。讓城市執法人員更加堅定政治立場和保持政治敏銳性，使其在執法過程中更加自律。其三，要定期對工作人員進行相關法律知識的培訓，社會發展在不斷變化，我國法律法規也隨之不斷變化和完善，為了執法人員能夠依法行使職權，相應管理部門應定期對我國的工作人員進行法律法規的培訓，及時更新城管工作人員的法律知識，以此來熟悉相應法律法規的變化。最后，注意執法人員文明行政行為的養成。對一些執法人員的教育可以通過樹立典型等方式來進行，從而起到榜樣的作用。為了避免在執法過程中出現非法的暴力執法，一是要養成良好的思想作風。二是規范其行為。

4.3 轉變城市管理理念，加強城管執法監督

城市執法發展應與時代的發展以及法治社會的建設相一致，城市管理理念及時更新，使減少暴力執法事件的發生。在管理過程中，堅持以人為本的理念，優先考慮保障人的生存權。城市對每個人來說，是一個謀生的居住地方，城管嚴格執法是為了給市民工作和生活提供一個更好的環境，這促進了城管積極和行政相對人溝通交流，使以人為本和為人民服務的理念真正深入到城管日常工作之中，使之站在弱勢群體的角度看待問題，進而做出更加合法合理的執法選擇。與此同時樹立和諧的執法理念，也順應了我國和諧社會發展的時代潮流。在執法過程中通過講法理情的方式，不僅緩和解決矛盾，還避免侵害行政相對人的合法權益，而僅僅采取簡單暴力執法的方式，不但不能解決問題還會使矛盾激化升級，嚴重的話會誘發暴力執法，不僅讓行政相對人的利益受到損失，也破壞了城市管理者在群眾中的形象。執法要嚴格卻不能過于僵化苛刻，堅持依法執法，并大力推行人性化的執法理念。在此基礎上，政府要更加重視建設城管執法監督機制，對城管執法進行定期監督。此外城管內部也需要加強內部監督，善于總結執法工作的經驗與不足之處，善于接受行政相對人以及市民提出的意見和建議。市民應理智客觀看待城管打人等暴力執法事件，對城管執法外部監督要放下偏見，不能聽信大眾媒體的片面之詞，盲目跟從，對城管進行“討伐”。長此以往，會形成惡性循環，嚴重挫傷城管人員的工作熱情與積極性。

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