高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐樣態(tài)與優(yōu)化邏輯

宋亞峰

一、問題的提出

“堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，堅(jiān)持工學(xué)結(jié)合、知行合一”是習(xí)近平總書記關(guān)于加快我國職業(yè)教育發(fā)展的重要指示。產(chǎn)教融合是高等職業(yè)教育的靈魂，大力促進(jìn)高等職業(yè)教育的產(chǎn)教融合是職業(yè)教育發(fā)展的重要任務(wù)之一，也是國家歷年出臺(tái)的職業(yè)教育政策的核心關(guān)注點(diǎn)之一[1]。從20世紀(jì)80年代首批短期職業(yè)大學(xué)的誕生，到2006年的“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”和2010年的國家骨干高職院校建設(shè)，再到2015年“高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015-2018年）”的開展和2019年“雙高計(jì)劃”的實(shí)施。可以清楚地看出我國高等職業(yè)教育的發(fā)展已經(jīng)逐步從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)向[2]，更加注重特色優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)院校的示范引領(lǐng)與高等職業(yè)教育的提質(zhì)增效，而產(chǎn)教融合就是高等職業(yè)教育提質(zhì)增效的主要抓手之一。

新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，要求進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力，不斷滿足各行各業(yè)對(duì)技術(shù)技能人才的迫切需求，高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的作用和地位日益凸顯。“凡益之道，與時(shí)偕行”，高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的深化和有效推進(jìn)也需要科學(xué)合理的政策制度保障。因此，本研究將系統(tǒng)梳理關(guān)于高等職業(yè)教育的政策文件，建立高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策文件庫（1985-2019年），通過對(duì)政策文本的分析，歸納總結(jié)出我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策在時(shí)間維度的縱向演進(jìn)歷程，并基于對(duì)演進(jìn)歷程的分析，進(jìn)一步總結(jié)提煉不同時(shí)期產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐樣態(tài)。與此同時(shí)，為科學(xué)全面地分析政策困境和優(yōu)化邏輯，本研究將選取國外典型國家的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行橫向比較。最后，在時(shí)間維度演進(jìn)歷程分析和空間維度橫向國際比較的基礎(chǔ)上，基于我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策困境的梳理，從政策制定—政策執(zhí)行—政策評(píng)估—政策修訂等政策的全生命周期探究政策優(yōu)化的具體邏輯，見圖1。

圖1 研究技術(shù)路線圖

二、國內(nèi)實(shí)踐樣態(tài)——我國高職產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐歷程

產(chǎn)教融合是促進(jìn)高等職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的重中之重，不斷促進(jìn)人才鏈、教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機(jī)融合是職業(yè)教育政策文件的重要關(guān)注點(diǎn)之一。我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的演進(jìn)是在我國特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景之下不斷變遷的。筆者選取了自1985年發(fā)布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》至2019年年末有關(guān)高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策文件，運(yùn)用政策文本分析法，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行分析。根據(jù)政策文本的具體內(nèi)容，可將我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐演進(jìn)歷程劃分為以下階段。

（一）初步探索期（1980-1996年）：以校辦企業(yè)與校企聯(lián)合辦學(xué)為紐帶的探索

從20世紀(jì)80年代我國首批短期職業(yè)大學(xué)的誕生到1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布，這一時(shí)期是我國高等職業(yè)教育發(fā)展的起步階段，這一時(shí)期關(guān)于高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策也處于初步探索期。從我國高等職業(yè)教育的發(fā)展歷史來看，“高等職業(yè)教育”的概念，是在十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開放大潮的興起而出現(xiàn)的。20世紀(jì)80年代，隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，各地區(qū)為了解決地方建設(shè)人才嚴(yán)重缺乏的局面，紛紛在一部分有條件的中心城市，主要依靠地方集資興辦了一批市屬的專科層次的高等學(xué)校，以培養(yǎng)地方急需的應(yīng)用型人才，這就是短期職業(yè)大學(xué)[3]。這些職業(yè)大學(xué)的主要特點(diǎn)是“收費(fèi)、走讀、不包分配”，它們率先打出了“高等職業(yè)教育”的旗號(hào)。因此，我國完整意義上的高等職業(yè)教育是從20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的。此后，1985年5月頒發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出“為九十年代以至下世紀(jì)初葉我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，要造就數(shù)以億計(jì)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等各行各業(yè)有文化、懂技術(shù)、業(yè)務(wù)熟練的勞動(dòng)者。要充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位和業(yè)務(wù)部門的積極性，并且鼓勵(lì)集體，個(gè)人和其他社會(huì)力量辦學(xué)。高等教育的結(jié)構(gòu)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步的需要進(jìn)行調(diào)整和改革”。1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出要“積極推進(jìn)現(xiàn)有職業(yè)大學(xué)的改革，努力辦好一批培養(yǎng)技藝性強(qiáng)的高級(jí)操作人員的高等職業(yè)學(xué)校”，同時(shí)也要“積極發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)，辦好生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地。提倡產(chǎn)教結(jié)合，工學(xué)結(jié)合。”1994年全國教育工作會(huì)議提出“通過現(xiàn)有的職業(yè)大學(xué)、部分高等專科學(xué)校和獨(dú)立設(shè)置的成人高等高校改革辦學(xué)模式，調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)來發(fā)展高等職業(yè)教育。仍不滿足時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)利用少數(shù)具備條件的重點(diǎn)中等職業(yè)學(xué)校改制或舉辦高職班等方式作為補(bǔ)充”，“三改一補(bǔ)”的高等職業(yè)教育發(fā)展方針確立，是高等職業(yè)教育發(fā)展過程中的一次重要探索。1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》第二十三條明確提出“職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)教結(jié)合，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與企業(yè)密切聯(lián)系，培養(yǎng)實(shí)用人才和熟練勞動(dòng)者”[4]。總體來看，這一時(shí)期的高職產(chǎn)教融合政策主要關(guān)注“對(duì)口協(xié)作”“廠校合作”等單邊產(chǎn)教結(jié)合的方式，是以校辦企業(yè)與校企聯(lián)合辦學(xué)為紐帶的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的初步探索。

（二）改革調(diào)整期（1997-2005年）：以工學(xué)結(jié)合為抓手的人才培養(yǎng)模式變革

自1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布以來，到1998年《中華人民共和國高等教育法》的頒布，這一時(shí)期進(jìn)一步明確了專科層次高等職業(yè)教育的法律地位。在21世紀(jì)初的前五年間國務(wù)院先后召開了兩次全國職業(yè)教育工作會(huì)議，這一時(shí)期是我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的重要改革調(diào)整期。1999年《中國中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出“大力發(fā)展高等職業(yè)教育”。同時(shí)，在20世紀(jì)90年代末高等教育的擴(kuò)招背景下，高等職業(yè)教育成為了擴(kuò)招的重點(diǎn)對(duì)象，國家的職業(yè)教育政策也開始關(guān)注高等職業(yè)教育，專科層次的職業(yè)教育得到了快速發(fā)展，促使我國高等職業(yè)教育在21世紀(jì)初實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

進(jìn)入新世紀(jì)，國務(wù)院于2002年7月召開第一次“全國職業(yè)教育工作會(huì)議”，同年也發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，并在決定中明確提出要“推進(jìn)管理體制和辦學(xué)體制改革，促進(jìn)職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合；要充分依靠企業(yè)舉辦職業(yè)教育；職業(yè)學(xué)校要把教學(xué)活動(dòng)與生產(chǎn)實(shí)踐、社會(huì)服務(wù)、技術(shù)推廣及技術(shù)開發(fā)緊密結(jié)合起來，要加強(qiáng)與相關(guān)企事業(yè)單位的共建和合作，利用其設(shè)施、設(shè)備等條件開展實(shí)踐教學(xué)”等。為了進(jìn)一步調(diào)整改革職業(yè)教育發(fā)展過程中的各類問題，在第一次全國職業(yè)教育工作會(huì)議后僅3年時(shí)間，國務(wù)院又一次召開了全國職業(yè)教育工作會(huì)議，并于2005年10月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，決定根據(jù)特定時(shí)空下職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求，提出了“堅(jiān)持‘以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向'的職業(yè)教育辦學(xué)方針”，“滿足人民群眾終身學(xué)習(xí)需要，與市場(chǎng)需求和勞動(dòng)就業(yè)緊密結(jié)合，校企合作、工學(xué)結(jié)合，結(jié)構(gòu)合理、形式多樣，靈活開放、自主發(fā)展，有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系；要不斷促進(jìn)職業(yè)教育教學(xué)與生產(chǎn)實(shí)踐、技術(shù)推廣、社會(huì)服務(wù)緊密結(jié)合，根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)需要，進(jìn)一步深化教育教學(xué)改革”。同時(shí)也明確提出“依靠行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育，推動(dòng)職業(yè)院校與企業(yè)的密切結(jié)合，大力推行工學(xué)結(jié)合、校企合作的培養(yǎng)模式”。改革調(diào)整期的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策，在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，將“產(chǎn)教結(jié)合”的路線進(jìn)一步具體化，深入到了人才培養(yǎng)模式方面，更強(qiáng)調(diào)“校企雙方互動(dòng)參與的產(chǎn)教結(jié)合”[5]。

（三）項(xiàng)目實(shí)踐期（2006-2016年）：以各類項(xiàng)目為依托的產(chǎn)教融合全方位深化

從2006年的“示范校”到2010年的“骨干校”再到2015年的“優(yōu)質(zhì)校”，這一時(shí)期的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策主要以各類項(xiàng)目為依托向前推進(jìn)，產(chǎn)教融合政策項(xiàng)目化的特征明顯。以國務(wù)院2005年召開第二次“全國職業(yè)教育工作會(huì)議”為契機(jī)，我國高等職業(yè)教育領(lǐng)域于2006年開始實(shí)施“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”，2010年開始國家骨干高職院校建設(shè)、到2015年開展《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015-2018年）》。以這些項(xiàng)目為依托，通過各類院校的示范引領(lǐng)作用，以專業(yè)建設(shè)為載體，不斷深化高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合。除這些項(xiàng)目類政策文件之外，這一時(shí)期也發(fā)布了一些其他的政策文件來促進(jìn)產(chǎn)教融合。例如，2006年11月發(fā)布的《教育部關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》明確要求“要積極推行與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)習(xí)模式，把工學(xué)結(jié)合作為高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式改革的重要切入點(diǎn)，帶動(dòng)專業(yè)調(diào)整與建設(shè)，引導(dǎo)課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法改革”。2014年6月，國務(wù)院召開第三次“全國職業(yè)教育工作會(huì)議”，習(xí)近平總書記指出“勞動(dòng)光榮、技能寶貴、創(chuàng)造偉大”，要“堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，堅(jiān)持工學(xué)結(jié)合、知行合一，努力建設(shè)中國特色職業(yè)教育體系”。同年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》將“產(chǎn)教融合、特色辦學(xué)”作為加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育基本原則之一。2014年6月發(fā)布的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》將“形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合”的現(xiàn)代職業(yè)教育體系作為規(guī)劃的總目標(biāo)，同時(shí)也將“堅(jiān)持產(chǎn)教融合發(fā)展”作為規(guī)劃的總目標(biāo)之一。此外，這一階段也發(fā)布了《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（專科）專業(yè)目錄（2015年）》和《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（專科）專業(yè)設(shè)置管理辦法》等文件，明確了以專業(yè)建設(shè)為載體的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合深化的政策依據(jù)。總之，這一時(shí)期的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策文件，以“示范校”“骨干校”“優(yōu)質(zhì)校”等各類項(xiàng)目為依托，通過專業(yè)建設(shè)、課程改革、人才培養(yǎng)模式優(yōu)化等不同的途徑深化產(chǎn)教融合，提升產(chǎn)教融合的質(zhì)量。

（四）地位明晰期（2017-至今）：以各層次產(chǎn)教融合政策為基石的政策體系建設(shè)

從2017年我國第一份關(guān)于產(chǎn)教融合的意見發(fā)布以來，國家和地方政府先后出臺(tái)了一系列政策文件促進(jìn)產(chǎn)教融合的發(fā)展，產(chǎn)教融合的地位和行動(dòng)框架逐漸明晰。2017年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》從“總體要求、構(gòu)建教育和產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌融合發(fā)展格局、強(qiáng)化企業(yè)重要主體作用、推進(jìn)產(chǎn)教融合人才培養(yǎng)改革、促進(jìn)產(chǎn)教供需雙向?qū)印⑼晟普咧С煮w系、組織實(shí)施”等方面勾勒出了我國產(chǎn)教融合的“四梁八柱”。2018年2月，教育部等六部門印發(fā)的《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》，對(duì)校企合作的內(nèi)涵、合作形式、促進(jìn)措施、監(jiān)督檢查等方面作出了具體規(guī)定。2019年1月，《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》將“促進(jìn)產(chǎn)教融合校企‘雙元'育人，深化產(chǎn)教融合、校企合作，育訓(xùn)結(jié)合”作為我國職業(yè)教育未來改革與發(fā)展的重要舉措之一。2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》提出“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，不斷優(yōu)化職業(yè)教育結(jié)構(gòu)與布局。推動(dòng)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接、深度融合，集中力量建成一批中國特色高水平職業(yè)院校和專業(yè)”。2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》，將深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合作為推進(jìn)教育現(xiàn)代化的十項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。2019年3月，國家發(fā)展改革委、教育部印發(fā)的《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實(shí)施辦法（試行）》，對(duì)產(chǎn)教融合型企業(yè)的“建設(shè)培育條件、建設(shè)實(shí)施程序、支持管理措施”等方面作出了具體的說明；2019年9月，國家發(fā)展改革委、教育部印發(fā)《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》，公布了試點(diǎn)建設(shè)首批國家產(chǎn)教融合型城市的省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市范圍；2019年10月，國家發(fā)展改革委辦公廳、教育部辦公廳印發(fā)《試點(diǎn)建設(shè)培育國家產(chǎn)教融合型企業(yè)工作方案》，并從“試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)、試點(diǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域、試點(diǎn)工作機(jī)制、主要工作任務(wù)”等方面作出了具體規(guī)定。

從地方層面看，為了貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，從2018年開始，各省先后出臺(tái)了立足本省省情的產(chǎn)教融合深化意見。截止2019年10月，已有24個(gè)省級(jí)行政單位發(fā)布各省的產(chǎn)教融合深化意見。除省級(jí)層面外，也有市級(jí)政府發(fā)布了相應(yīng)的政策文件。如為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》和《江蘇省政府辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》精神，南京市政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》。總之，這一時(shí)期是不同層次專門針對(duì)產(chǎn)教融合的政策密集發(fā)布的階段，產(chǎn)教融合的地位和行動(dòng)路線日趨明晰。以各層次產(chǎn)教融合政策為基石的我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策體系正在逐步完善。

三、國際實(shí)踐樣態(tài)——高職產(chǎn)教融合政策的國際實(shí)踐

從縱向維度梳理我國高等產(chǎn)教融合政策的演進(jìn)歷程，為探究政策困境的優(yōu)化之策提供了清晰的歷史脈絡(luò)。同時(shí)，為更加全面科學(xué)地分析政策的演進(jìn)和優(yōu)化邏輯，有必要對(duì)國際高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行比較分析，從而為我國進(jìn)行典型案例政策的移植奠定基礎(chǔ)。政策移植是“某時(shí)某地、某時(shí)或者某地的政策知識(shí)、行政安排、制度等，被用于發(fā)展另一地政策、行政安排和制度”[6]的過程，是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)汲取的過程。德國的“雙元制”、英國的現(xiàn)代學(xué)徒制、澳大利亞的“TAFE學(xué)院”、美國的生涯教育、加拿大的合作教育、新加坡的教學(xué)工廠等特色鮮明的職業(yè)發(fā)展模式為我國職業(yè)教育的發(fā)展提供了鮮活經(jīng)驗(yàn)，尤其各國出臺(tái)的各類職業(yè)教育的政策文件，為我國借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)提供了重要參考。見表1。從政策科學(xué)視角出發(fā)，對(duì)國際上成功的職業(yè)教育文件與主要政策措施進(jìn)行比較研究，同時(shí)進(jìn)行必要的政策移植，是借鑒“他山之石”的主要初衷。根據(jù)發(fā)展模式的差異性，本研究選取以英國和澳大利亞為代表的“盎格魯-薩克遜”[7]模式以及德國為代表的“萊茵”模式，對(duì)其高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合相關(guān)的政策文件進(jìn)行分析，以期為政策借鑒與移植，為我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策優(yōu)化邏輯的探究提供有益啟示。

（一）德國：以“制度包”為特色的產(chǎn)教融合政策體系

“雙元制”模式下德國職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策最突出的特色是基于其職業(yè)教育培訓(xùn)體系復(fù)雜的制度架構(gòu)，通常被稱為一個(gè)大的“制度包”的組成部分，這個(gè)“制度包”包括集體協(xié)商制度、雇主與工會(huì)合作的制度、銀行與產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)盟關(guān)系等，在這個(gè)“制度包”中，職業(yè)培訓(xùn)體系被認(rèn)為是其中一個(gè)關(guān)鍵性的制度安排。因?yàn)橥ㄟ^此制度，德國相對(duì)強(qiáng)大的工會(huì)組織與企業(yè)在世界制造市場(chǎng)上高績(jī)效表現(xiàn)之間實(shí)現(xiàn)了“有效調(diào)和”[8]。在德國的職業(yè)培訓(xùn)體系中，起關(guān)鍵作用的在于一個(gè)獨(dú)立手工業(yè)部門的存在，而且它被正式地、合法地賦予了技能培訓(xùn)與技能資格認(rèn)證的權(quán)力。技能資格認(rèn)證與監(jiān)管由被賦予公共權(quán)力的強(qiáng)制性組織執(zhí)行，這樣能夠確保政策措施得到落實(shí)，從而為受訓(xùn)者與雇主之間達(dá)成可信承諾協(xié)議提供了強(qiáng)有力的保障機(jī)制。德國職業(yè)教育產(chǎn)教融合成功的制度安排與政策法規(guī)，為優(yōu)化我國產(chǎn)教融合政策中關(guān)于校企合作中第三方組織（行業(yè)協(xié)會(huì)）功能定位與作用的發(fā)揮、支持勞方和資方實(shí)現(xiàn)社會(huì)性合作的促進(jìn)、產(chǎn)教融合型企業(yè)等新型合作組織的創(chuàng)設(shè)提供了新的政策思路。

表1 典型國家產(chǎn)教融合政策文件與舉措

（二）英國：以多元治理為手段的產(chǎn)教融合政策體系

英國有著與德國相異的產(chǎn)教融合政策方向，其政策著力點(diǎn)主要是通過強(qiáng)化以及在某些方面抑制雇主之間在技工和產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)了工會(huì)組織結(jié)構(gòu)和集體協(xié)商制度的發(fā)展，強(qiáng)化了工會(huì)等第三方組織在政策法規(guī)制定時(shí)的話語權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)對(duì)技術(shù)技能型人才能力要求的提升，英國政府愈來愈重視職業(yè)教育，并為其提供了大量的資助。經(jīng)過政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和職業(yè)院校的不斷探索與完善，逐漸形成了多方協(xié)同育人的模式，形成了“三明治”[9]教育模式和現(xiàn)代學(xué)徒制教育模式。其中尤其以“三明治”式的產(chǎn)教融合模式最為典型，該模式主要基于從“理論——實(shí)踐——理論”的培養(yǎng)思路，學(xué)生的在校學(xué)習(xí)和企業(yè)實(shí)習(xí)可以交替進(jìn)行。為進(jìn)一步發(fā)揮職業(yè)教育的巨大作用，保持其現(xiàn)代學(xué)徒制的特色，英國政府又先后出臺(tái)了《學(xué)徒制草案》（2008年）、《學(xué)徒制、技能、兒童與學(xué)習(xí)法案》（2009年）、《公司法案》（2016年）等，以法律形式保障現(xiàn)代學(xué)徒制的地位，不斷促進(jìn)企業(yè)參與學(xué)徒制。近年來，隨著高新技術(shù)的不斷發(fā)展，知識(shí)密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)職業(yè)教育培養(yǎng)的人才規(guī)格提出了更高要求，為解決人才的匹配問題，英國政府于2015年又推出了基于行業(yè)的創(chuàng)新模式——學(xué)位學(xué)徒制。學(xué)位學(xué)徒制匯聚了英國最好的職業(yè)教育與高等教育，企業(yè)與大學(xué)共同開發(fā)職業(yè)與學(xué)位課程，參與到人才培養(yǎng)的過程之中，將高等院校的學(xué)術(shù)研究與工作崗位的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)了有機(jī)地結(jié)合。上述產(chǎn)教融合相關(guān)的政策措施對(duì)我國企業(yè)有效參與職業(yè)教育提供了可以借鑒的政策藍(lán)本，其校企合作政策的針對(duì)性與靈活性，也為我國促進(jìn)校企合作相關(guān)的政策文件的出臺(tái)、評(píng)估、調(diào)整與修訂等提供了政策思路。

（三）澳大利亞：以職業(yè)教育制度框架為核心的產(chǎn)教融合政策體系

澳大利亞職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策最顯著的特征就是其完善與成熟的職業(yè)教育制度框架。該框架包括“職業(yè)資格框架(AQF)、職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量框架(AQTF)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)證框架(RTO)和培訓(xùn)包等”[10]。澳大利亞聯(lián)邦政府為了促進(jìn)產(chǎn)教融合，明確不同職業(yè)崗位的任職資格，確定澳大利亞全社會(huì)的職業(yè)類型與體系，出臺(tái)了《澳大利亞資格框架（AFQ）》，職業(yè)資格框架將培訓(xùn)者的職業(yè)發(fā)展與職業(yè)資格緊密聯(lián)系在一起。同時(shí)還設(shè)立了嚴(yán)格的職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，從資格證書的形式來看主要包括高級(jí)文憑、文憑和證書等。為了保障產(chǎn)教融合的持續(xù)性與有效性，保證職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量，澳大利亞聯(lián)邦政府聯(lián)合行業(yè)發(fā)布了保障職業(yè)資格培訓(xùn)質(zhì)量的政策文件體系——《澳大利亞培訓(xùn)質(zhì)量框架（AQTF）》。該框架是澳大利亞職業(yè)教育的核心框架與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各職業(yè)資格的技能標(biāo)準(zhǔn)、考核點(diǎn)、評(píng)價(jià)方式等作出了明確的說明與規(guī)定，比較有效地解決了人才的“通用性問題”。同時(shí)為了保證培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合法性與規(guī)范性，科學(xué)合理地評(píng)估培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)條件、師資隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)管理等內(nèi)容，澳大利亞職業(yè)教育管理當(dāng)局又出臺(tái)了《職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)證框架（RTO）》，從培訓(xùn)機(jī)構(gòu)端確保了職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)范性與有效性。澳大利亞職業(yè)教育的制度設(shè)計(jì)與政策法規(guī)為教育介入職業(yè)培訓(xùn)提供了可能性，保證了其教育功能的實(shí)現(xiàn)，促成了行業(yè)、企業(yè)等不同主體的多方參與，確保了職業(yè)教育的培養(yǎng)結(jié)果與社會(huì)的需求相統(tǒng)一，尤其是由行業(yè)牽頭的培訓(xùn)包，更加精準(zhǔn)地對(duì)接了行業(yè)企業(yè)的需求，職業(yè)教育的有用性大大增加，行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性與主動(dòng)性了也得到了提高。澳大利亞發(fā)展職業(yè)教育的舉措，為我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的完善，尤其是企業(yè)參與職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域政策的制定提供了諸多有益啟示。

四、我國高職產(chǎn)教融合政策的優(yōu)化邏輯

通過梳理我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策，反思不同歷史階段高等職業(yè)教育政策的執(zhí)行效果，同時(shí)比較分析國外職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的成功經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策在實(shí)踐過程中主要存在以下困境：首先，政策的時(shí)效性還需進(jìn)一步加強(qiáng)。根據(jù)本研究對(duì)高職產(chǎn)教融合政策時(shí)間維度的梳理可以發(fā)現(xiàn)，部分政策的時(shí)效性嚴(yán)重不足。這種政策時(shí)效性欠佳的問題主要是由于政策指令模糊和配套資源的不足所導(dǎo)致的，根據(jù)羅伯特政策執(zhí)行的四情境理論，當(dāng)政策處于指令模糊和新資源供給不足情景下時(shí)將產(chǎn)生政策執(zhí)行困境，這種困境將導(dǎo)致高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策調(diào)整周期過長(zhǎng)、時(shí)效性欠佳，降低相關(guān)政策的政策效力。其次，部分政策內(nèi)容的模糊性，導(dǎo)致了政策執(zhí)行效力的低下。政策科學(xué)認(rèn)為在政策制定過程中，為規(guī)避政策沖突，政策制定方將選取模糊性的手段來處理，這種模糊性使得政策執(zhí)行主體在政策目標(biāo)的感知和政策手段的選取方面也存在模糊性。產(chǎn)教系統(tǒng)的復(fù)雜性和相關(guān)政策較高的模糊性，使得產(chǎn)教融合政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不同程度的“失效、走樣”，相關(guān)政策的執(zhí)行效果大打折扣。最后，產(chǎn)教融合政策體系有待進(jìn)一步完善。通過梳理我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的變遷歷程可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的政策文件雖然在時(shí)間維度呈現(xiàn)數(shù)量上的增長(zhǎng)趨勢(shì)，但現(xiàn)有的相關(guān)政策更多為宏觀指導(dǎo)性文件，尤其是在20世紀(jì)末期的政策文件中，產(chǎn)教融合相關(guān)的內(nèi)容僅是在教育類政策文件中有所提及，并未出臺(tái)專門的相關(guān)政策。產(chǎn)教融合事業(yè)的推動(dòng)，還存在不同領(lǐng)域、不同層次的政策空白點(diǎn)，政策體系還有待進(jìn)一步完善。

綜上，我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策在具體實(shí)施過程存在諸多實(shí)踐困境。例如，政策的針對(duì)性有待提升、政策的時(shí)效性欠佳、政策體系的有待進(jìn)一步完善等問題，使得現(xiàn)有政策的政策效力大打折扣。一項(xiàng)政策從出臺(tái)到執(zhí)行再到終止的生命周期中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)致使政策的總體執(zhí)行效果大打折扣。本研究將基于政策實(shí)踐的困境，從政策科學(xué)的視角，按照“政策制定—執(zhí)行—評(píng)估—修訂—新政策制定”的閉環(huán)系統(tǒng)框架，探究各個(gè)環(huán)節(jié)的政策優(yōu)化邏輯。見圖2。

圖2 產(chǎn)教融合政策的優(yōu)化邏輯

（一）政策制定：多方借鑒，科學(xué)制定

政策科學(xué)研究的核心是把“政策制定作為研究和改革的對(duì)象”[11]，同時(shí)政策制定也是一項(xiàng)政策發(fā)揮其政策效力的“源頭”環(huán)節(jié)。制定科學(xué)的政策是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)，政策制定是政府部門為實(shí)現(xiàn)特定的教育目標(biāo)或解決某一公共教育問題而選擇工具和手段的過程，也是一項(xiàng)非常龐雜的系統(tǒng)工程。教育政策的制定應(yīng)基于特定的教育目標(biāo)開展廣泛的調(diào)研，深度厘清教育政策要解決的具體問題和協(xié)調(diào)的沖突有哪些？基于對(duì)問題與沖突的剖析，進(jìn)一步厘清教育現(xiàn)象所涉及的主要利益相關(guān)者，積極鼓勵(lì)多方參與，找到不同主體利益訴求的“最大公約數(shù)”。如在校企合作政策出臺(tái)的過程中，應(yīng)鼓勵(lì)行業(yè)組織、企業(yè)雇主、職業(yè)院校以及社會(huì)團(tuán)體等多方參與。同時(shí)積極分析與借鑒國內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)關(guān)注“為何借鑒，誰參與借鑒，借鑒什么，從哪里借鑒經(jīng)驗(yàn)，借鑒的限制，借鑒的信息來源？”[12]等問題，對(duì)經(jīng)典案例進(jìn)行深度剖析，從政策制定“源頭”上保證政策的科學(xué)性與合理性。

（二）政策執(zhí)行：高效執(zhí)行，全面貫徹

任何政策只有執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。在政策的生命周期中，“中國情境”下的政策執(zhí)行才是“真正的難點(diǎn)和博弈的重點(diǎn)所在”[13]，我國產(chǎn)教融合政策面臨著如何提高執(zhí)行力的問題。由于政策執(zhí)行過程中的“變通、選擇性執(zhí)行、梗阻、基層共謀、政策空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象的存在，使得政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不同程度的“失效、走樣”。為進(jìn)一步提高政策執(zhí)行效果，首先應(yīng)進(jìn)一步確保政策的質(zhì)量，“政策缺陷”（政策標(biāo)準(zhǔn)不合理、政策目標(biāo)模糊、政策內(nèi)容混亂等）是政策執(zhí)行效力不高的重要原因。為提高政策自身的質(zhì)量，可以對(duì)已制定的政策進(jìn)行小范圍的試點(diǎn)，然后逐步擴(kuò)散試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)一般化；其次，協(xié)調(diào)好不同主體的利益關(guān)系，國家政策在執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)一些被“扭曲”[14]的現(xiàn)象，究其原因主要是不同利益主體在政策執(zhí)行過程中會(huì)從自身的利益出發(fā)，象征性、選擇性地執(zhí)行國家政策，以使其符合自身的利益。因此，要協(xié)調(diào)好不同利益主體的利益關(guān)系，科學(xué)及時(shí)監(jiān)管，確保政策執(zhí)行力的提升。

（三）政策評(píng)估：定期監(jiān)測(cè)，有效評(píng)估

政策在執(zhí)行過程中會(huì)對(duì)其關(guān)注的領(lǐng)域帶來變化和影響或者產(chǎn)生一些結(jié)果，即政策學(xué)中的“政策產(chǎn)出”，政策一旦執(zhí)行，就會(huì)存在政策產(chǎn)出，“政策產(chǎn)出”一般不存在有無的問題，不同的政策產(chǎn)出會(huì)存在質(zhì)與量上的差異。分析評(píng)價(jià)不同政策產(chǎn)出的質(zhì)與量差異的過程就是政策評(píng)估的過程。教育政策評(píng)估從本質(zhì)上來說是衡量政策產(chǎn)出的一種工具性方法，其核心問題是賦予某項(xiàng)政策一定的價(jià)值判斷。我國的產(chǎn)教融合政策在執(zhí)行過程中會(huì)有不同層次、不同程度、不同質(zhì)量的政策產(chǎn)出，需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、基于科學(xué)的評(píng)估方法對(duì)校企合作的政策產(chǎn)出進(jìn)行分類，并對(duì)不同的政策產(chǎn)出作出事實(shí)描述與價(jià)值判斷，同時(shí)將上述描述與判斷反饋于政策循環(huán)過程，從而推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)教融合政策走向良性發(fā)展，逐步提升產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行效果。

（四）政策修訂：及時(shí)反饋，適時(shí)修訂

基于對(duì)我國產(chǎn)教融合政策的“輸出、結(jié)果和影響”的評(píng)估結(jié)果，對(duì)其中一些缺乏時(shí)效性、針對(duì)性不強(qiáng)和問題突出的政策文件應(yīng)進(jìn)行必要的修訂與完善。根據(jù)約翰·金登的多源流框架理論，校企合作政策的修訂與完善是一個(gè)充滿利益博弈的復(fù)雜過程，是“政治流”主導(dǎo)下，“政策流”與“問題流”[15]反復(fù)動(dòng)態(tài)嵌套的動(dòng)態(tài)復(fù)雜過程。校企合作政策的執(zhí)行推動(dòng)著“問題流”的不斷出現(xiàn)，“問題流”的出現(xiàn)影響著“政策流”的變化，同時(shí)也呼喚著“政治流”的力量。在大多時(shí)候三源的匯合是不完整的，為了使三源更好地匯合，首先應(yīng)不斷明晰“問題流”，通過科學(xué)的政策評(píng)估與大量的調(diào)研，找出產(chǎn)教融合政策存在的主要問題，避免對(duì)政策執(zhí)行過程中問題的選擇性識(shí)別；其次，不斷完善“政策流”，協(xié)調(diào)好不同利益主體的利益關(guān)系，暢通政策文件修訂的協(xié)商渠道，積極鼓勵(lì)和收集社會(huì)公眾、新聞媒體和社會(huì)團(tuán)體等不同群體的政策建議；最后，回歸“政治流”，做好“政策宣示”，以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門，確保政策文件的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。最終實(shí)現(xiàn)“三源”有機(jī)匯聚，完成高效的政策修訂，為下一個(gè)政策周期做好充足的準(zhǔn)備。

綜上，政策生命周期理論為產(chǎn)教融合政策困境的消解提供了具體可行的視角，政策生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)為破解產(chǎn)教融合實(shí)踐困境提供了切實(shí)有效的抓手。為進(jìn)一步提升產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行效力，應(yīng)把握好政策生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，層層推進(jìn)，在閉環(huán)的系統(tǒng)循環(huán)中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能的再造與優(yōu)化，以提高產(chǎn)教融合政策的質(zhì)量與政策執(zhí)行效果，從而促使我國產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合事業(yè)在廣度、深度、精度、高度上不斷延展。