以金融供給側結構性改革助推經濟高質量發展

徐玉德 張昉

【摘要】金融供給側結構性改革必須堅持創新驅動、制度先行，推動金融體系結構調整優化，加快建設現代化金融體系。優化調整融資結構關鍵在于資本市場制度創新，為實體經濟特別是積極開展創新活動的企業和中小企業提供更加便捷、更低成本的融資服務。優化調整金融機構體系的重點是推動銀行體系制度創新，構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系。優化調整金融市場體系離不開利率市場化改革，使市場在金融資源配置中發揮決定性作用。優化調整金融產品體系需積極營造有序、創新的制度環境，引導金融機構以市場需求為導向，開發個性化、差異化、定制化金融產品。

【關鍵詞】金融供給側結構性改革;制度創新;現代化金融體系;結構調整

【中圖分類號】F832 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）08-0130-5

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，在這一階段，經濟運行面臨較多的問題和比較突出的矛盾，雖然有周期性、總量性因素，但主要癥結在于結構性失衡。結構性失衡歸根結底是一種要素資源配置的扭曲，其中金融資源配置尤為關鍵。改革開放以來，我國金融與實體經濟同頻共振，在推動經濟社會發展方面取得了歷史性成就。但是經濟發展進入新階段后，金融業的市場結構、經營理念、創新能力、服務水平還不適應經濟高質量發展的要求，仍存在諸多矛盾和問題。服務實體經濟是金融的天職，金融必須把改善供給結構作為主攻方向，堅持創新驅動、制度先行，加快建設現代化金融體系，為實體經濟發展提供更高質量、更有效率的金融服務。

一、優化調整融資結構關鍵在于資本市場制度創新

目前我國企業仍以間接融資為主，間接融資在社會融資規模中的占比超過80%，直接融資占比僅為17%。由于直接融資特別是權益融資的占比過低，金融體系投向實體經濟的大部分資金只能形成負債，推高了企業的負債水平，引發了宏觀杠桿率高、融資難融資貴等一系列問題。設立科創板并試點注冊制這一重大舉措表明，我國邁出了建設規范、透明、開放、有活力、有韌性資本市場的重要一步，應以此為突破口進一步完善資本市場的基礎性制度，減少政府對資本市場微觀運行的直接干預，為實體經濟特別是積極開展創新活動的企業和中小企業提供更加便捷、更低成本的融資服務。

1. 健全市場主導的發行制度。上市公司質量是資本市場可持續發展的基石，提高上市公司質量首先要嚴把資本市場入口關。嚴把入口關既需要監管機構完善監管體系、提升監管水平和能力，更需要投資者能夠“用腳投票”，發揮好市場的價值發現功能。價格信號是否真實可靠則取決于市場信息透明度[1] 。科創板試點及其新股發行注冊制在強化市場價值發現功能上邁出了重要一步。后續應充分發揮科創板的實驗田作用，逐步將以信息披露為核心的發行制度推廣到各個交易所市場的所有上市公司，形成以機構投資者為參與主體的詢價、定價、配售機制。進一步減少事前行政干預，促進各市場主體歸位盡責，強化發行人和中介機構責任，理順市場供需關系，實現新股發行市場化定價，強化一級市場的價格發現功能。比如，在規范詢價機制的基礎上，逐漸放寬或取消23倍市盈率的窗口指導和新股上市首日漲跌停限制，讓供需雙方按照市場法則自行確定發行價格。

2. 健全優勝劣汰的退市制度。要想提高上市公司整體質量，不僅要嚴把資本市場入口關，而且還要嚴把資本市場出口關。為了讓市場選擇更加有效，應當讓失去交易價值的企業盡快退出市場。這需要進一步優化退市指標、簡化退市流程、完善退市規則、提升退市標準、創新退市方式，不斷壓縮財務造假和殼資源炒作空間，從而提升上市公司整體質量，強化資本市場“自凈功能”。需要注意的是，退市標準應盡可能量化，弱化盈利要求，更加注重從交易可持續性和公眾價值角度，對上市公司提出股東數量、流通股數量、總市值、股票價格等方面的最低要求，真正做實投資者“用腳投票”的權利。健全退市制度還需要疏通上市公司退市渠道，可考慮進一步明確全國中小企業股份轉讓系統（“新三板”）的主板預備板定位，全面優化發行融資制度、完善市場分層，形成可上可下的轉板制度安排。

3. 健全審慎透明的信息披露制度。信息披露與資本市場有效性息息相關，只有上市公司信息披露真實、透明、合規，投資者才能做出理性的選擇。這是資本市場基礎性制度建設的一個關鍵環節，其重要性遠高于證券市場漲跌走勢。因此，要強化上市公司和信息披露義務人的信息披露責任，明確信息披露事項的具體內容和標準，規范相關主體和責任人的行為，禁止任何故意誤導投資者的言行，確保為投資者決策提供真實、準確、完整、及時、公平的信息。這要求監管部門在發行環節，壓實中介機構責任，以充分的信息披露保障新股發行市場化定價的合理性。在持續監管環節，提高信息披露質量和針對性，樹立以信息披露為核心的監管理念。

4. 健全違者必究的投資者保護制度。保護投資者合法權益是證券監管部門的基本職責。近年來我國證券監管部門在保護投資者權益方面做了大量工作，但總體上看投資者保護機制還不健全，欺詐發行、虛假披露、內幕交易、操縱市場的違法違規成本仍然偏低[2] 。特別是作為證券市場重要參與者的中小投資者，往往在證券交易中處于弱勢地位，合法權益遭受侵害的現象屢見不鮮。為了更好地保護投資者合法權益，下一階段工作有必要圍繞強化市場紀律、加快投資者權益保護的相關立法問題展開，健全信用懲戒機制，大幅提高欺詐發行、虛假披露、內幕交易、操縱市場等行為的違法違規成本，切實維護資本市場秩序。有鑒于此，建議有關部門進一步完善或細化相關法律法規中關于投資者權利保護的相關條款，條件成熟時制定《投資者保護法》，建立集體訴訟制度，形成刑事懲戒與民事賠償相結合的投資者保護機制。

二、優化調整金融機構體系重點是推動銀行體系制度創新

2018年末我國銀行業金融機構資產總額達到261萬億元，其中國有大型銀行和股份制銀行總資產139萬億元，而17家民營銀行總資產只有8000億元（數據根據銀保監會網站公布的2018年銀行業監管統計指標月度情況表搜集整理）。大銀行主導的銀行體系風險偏好低、服務同質化程度高，導致小微企業、科創企業、民營企業和“三農”的金融資源可得性低。因此，優化調整金融機構體系的首要任務就是構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系，通過制度創新打破制約中小銀行發展的各種體制機制障礙，從而為小微企業、科創企業、民營企業和“三農”提供更加適配的金融服務。

1. 適度放寬民營銀行市場準入標準。發展由民間資本控股、主要服務中小企業的民營銀行一度被認為是解決融資難融資貴問題的有效手段。但由于近年來頻頻爆出民間金融資本風險事件，部分民營銀行自身發展也面臨一些瓶頸，民間資本和監管部門對民營銀行的態度都很謹慎，民營銀行發展步伐有所放緩。2014 ～ 2017年銀保監會（原銀監會）共批準成立了17家民營銀行，但2017年以后再無民營銀行獲批。客觀地講，民營銀行逐利性決定了它無法解決融資難融資貴問題，但更加多元化的金融資本結構的確是優化調整金融機構體系的有效手段之一。為了進一步推動民營銀行發展，建議監管部門盡快修訂民營銀行準入標準，在嚴守風險底線前提下適度降低民營銀行發起人門檻和入股條件，允許符合條件的民營銀行在一定區域內增設營業網點，放寬經營模式和經營范圍限制，擴充負債來源渠道，完善退出機制。

2. 提高城商行、農商行和農信社發展質量。城市商業銀行、農村商業銀行和農村信用社是發展“三農”金融、普惠金融的重要力量，能夠有效彌補國有大型銀行和股份制銀行的金融服務短板。但近年來，一些城商行、農商行和農信社出現了偏離主業、盲目擴張的問題。為此，必須進一步推進農信社產權制度和管理體制改革，建立現代金融企業制度，加快省聯社向統一法人、金融控股公司或聯合銀行轉型。加強城商行、農商行股權管理，優化公司治理結構，健全公司治理機制。在此基礎上，引導城商行、農商行和農信社準確把握差異化定位，回歸本源、回歸主業。具體來說，城商行應堅持服務當地經濟、服務小微企業、服務城鄉居民的市場定位;農商行和農信社則應堅持專注服務本地、服務縣域、服務社區，堅守支農支小金融服務主業。相關金融機構在規模增長和業務發展上，必須與自身市場定位、目標客戶需求、風險管理能力相適應，避免過度擴張和過度創新。

3. 促進不同性質金融機構合理分工。構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系，不但需要持續壯大商業性金融規模，而且還應發揮好開發性金融和政策性金融的作用，強化合作性金融的支農支小功能。面對經濟下行壓力，現階段亟須進一步深化政策性金融機構改革，完善治理體系和激勵機制，遵循金融機構經營規律，發揮政策性金融機構在經濟轉型升級和高質量發展中的逆周期調節作用。加快農村信用社省聯社改革，在保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定的基礎上，推動農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社逐步回歸本源，為本地“三農”服務。在商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融合理分工、相互補充的基礎上，推動銀行、保險、證券、基金、信托等各類金融業態功能歸位，更好滿足實體經濟日趨多樣化的金融需求，從根本上解決金融發展不平衡、不充分的問題。

4. 完善現代金融企業制度。改革開放以來，我國金融機構公司治理建設取得了顯著成績，國有大型商業銀行完成了股改上市，初步建立了比較規范的現代企業制度。但隨著金融對內對外開放程度不斷擴大，在股權結構日益多元化的背景下，一些金融機構股東行為不規范，存在隱瞞信息、代持股權、利益輸送等現象，降低了服務實體經濟的質量和效果，增大了系統性金融風險。下一步在推動金融機構體系優化調整過程中，必須把完善現代金融企業制度放在更加重要的位置上。通過健全法人治理結構、優化股權結構、加強股權監管等方式，引導金融機構回歸本源、避免短視化行為，實現持續、健康的發展。特別是應加強國有金融資本管理、建立統一的出資人制度，堅持以管資本為主，嚴格遵守市場化和審慎性原則，明確出資人與受托人職責，加強金融機構國有資本管理與監督，健全責任追究制度，完善現代金融企業制度和國有金融資本管理制度。同時，還要加強非國有金融資本管理，規范金融企業股權投資，維護金融機構獨立法人地位和小股東權利，強力打擊大股東掏空金融企業、違規關聯交易、利益輸送等行為。

5. 強化市場激勵約束機制。推動金融機構體系優化調整必須尊重市場規律，讓市場發揮資源配置的決定性作用。在2019年“包商銀行事件”的處置中，前期建立的存款保險制度發揮了重要作用，有效防范了系統性金融風險。下一階段應持續完善存款保險制度和風險處置機制，以此作為金融穩定的壓艙石，進一步優化公平競爭、優勝劣汰的市場環境，強化市場激勵，逐步打破剛性兌付。在確保不發生系統性金融風險的前提下，有序推動金融機構兼并重組和破產清理，盤活存量金融資源，提高金融資源配置效率。正確看待影子銀行的發展歷程和功能作用，發揮其在滿足多元化融資需求中的積極作用，防止其在積聚金融風險中的消極作用。現階段需要特別注意把握好整頓影子銀行的節奏與力度，避免相關風險外溢，在消除催生層層嵌套、監管套利的制度基礎上，合理發揮金融機構差異化服務實體經濟的積極作用。

三、優化調整金融市場體系離不開利率市場化改革

利率是金融市場最基礎、最重要的變量，也是保障金融市場有效性的基石。圍繞建設現代化經濟的產業體系、市場體系、區域發展體系、綠色發展體系等提供精準金融服務，構建風險投資、銀行信貸、債券市場、股票市場等全方位、多層次金融支持服務體系，離不開真實的價格信號和有效的價格機制。當前我國信貸市場與貨幣債券市場利率雙軌制問題依然突出，使得金融市場分割，加劇了監管套利和空轉套利，削弱了金融服務實體經濟的能力。為此，必須深化利率并軌改革、同步推進配套改革，進一步推動金融市場體系優化調整，加快構建全方位、多層次的金融支持服務體系。

1. 打通“政策利率—基準利率—市場利率”傳導鏈。利率市場化改革是金融領域基礎性、關鍵性改革之一。經過多年努力，我國利率市場化改革主體工作已基本完成，人民銀行取消了存貸款利率浮動限制。但我國還處于利率市場化初期，仍然存在信貸市場與貨幣債券市場“利率雙軌制”現象。這種現象加劇了實體經濟運行與金融運行之間循環不暢的問題，不利于經濟向高質量發展轉變。深化利率市場化改革，難點在于構建“放得開、管得住、調得了”的價格型貨幣調控模式。在貨幣政策制定層面，需要按照利率市場化的要求，合理確定貨幣政策的目標定位和功能邊界，完善目標利率決定、調整機制和操作工具，分步驟有序實現從數量型調控向價格型調控轉變，建立健全與利率市場化相適應的貨幣政策調控體系。在貨幣政策傳導層面，一方面要打通政策利率向市場基準利率傳導的通道，加強債券市場互聯互通，形成充分反映資金供求關系和風險溢價的市場定價基準，另一方面要打破利率雙軌制，實現存貸款利率與市場利率并軌。最近改革完善貸款市場報價利率形成機制初步實現了貸款利率并軌，代表我國邁出了深化利率市場化改革的重要一步。下一步，需要在持續完善貸款市場報價利率形成機制的基礎上，繼續擴大金融機構負債端市場化定價范圍，減少對金融機構自主調整資產負債總量結構的行政干預，逐漸實現存貸款市場與貨幣債券市場利率完全并軌。只有這樣才能真正讓市場在金融資源配置中起決定性作用，使實體經濟與金融之間的循環更加通暢。

2. 強化市場主體預算約束。目前部分市場主體仍存在預算軟約束，加劇了金融市場結構性失衡[3] 。實體經濟方面，一些地方政府對所屬國有企業提供各種形式的信用背書或債務兜底等，不僅使這些主體容易過度負債，還對其他市場主體產生了擠出效應，加劇了民營企業和小微企業融資難融資貴現象。金融體系方面，一些中小金融機構出于對地方政府和中央銀行最后救助的“剛性兌付信仰”，沒有真正樹立“將本求利”的經營理念，公司治理和內部控制機制不完善，加劇了金融與實體經濟的發展不對稱性。為了提升金融服務實體經濟的有效性，需要進一步深化財稅體制改革和國有企業改革，抑制地方政府違規舉債、國有企業過度融資，打破預算軟約束，解決因信用過度延伸引起的市場利率信號失真、傳導扭曲等問題。

3. 加強宏觀政策協調。經過各部門共同努力，財政政策、貨幣政策、宏觀審慎政策、微觀監管政策之間的協調配合有了明顯改善。但是政策空白與政策疊加問題仍然沒有徹底解決。為了進一步壓縮監管套利空間，需要在持續完善貨幣政策和宏觀審慎政策的雙支柱調控框架基礎上，將更多非銀行金融機構納入宏觀審慎管理，統一不同市場同類業務的監管標準和監管尺度。還要汲取國際金融危機中應對經濟金融體系順周期性和風險傳染等的經驗教訓[4] ，協調好宏觀審慎管理政策、微觀行為監管政策、會計準則以及其他相關法規政策關于同一內容的規范要求，統籌構建經濟金融運行的負反饋機制，既要防止出現真空地帶，又要避免政策過度疊加，以有效應對深化利率匯率市場化和進一步擴大對外開放過程中的潛在風險。

4. 推進金融基礎設施統一建設和統籌監管。金融基礎設施是金融市場穩健高效運行的基礎性保障，是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手。推進全方位、多層次金融支持服務體系建設，既要堅持擴大對內對外開放，破除制約金融資源跨市場流動的各種障礙，促進不同業態金融機構良性競爭，又要堅持回歸本源、回歸主業，從服務實體經濟的功能視角，引導各類金融機構差異競爭、協調發展，避免過度逐利和惡性競爭。這就需要對重要金融基礎設施統一建設、統籌監管。金融基礎設施建設應當以完善金融市場功能為導向，在深化利率匯率市場化改革的過程中，重點加強支付清算體系、證券存管與結算系統、中央對手方清算機制、場外交易報告庫以及貨幣、外匯、債券、股票、商品等交易場所和保險行業平臺建設。統一金融基礎設施監管標準，強化準入管理，優化設施布局，健全治理結構，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。

四、優化調整金融產品體系，營造有序創新的制度環境

目前我國金融總資產已超過400萬億元，在總量上基本告別了金融供給匱乏的時代。但金融供給在分層分群市場細分以及產品差異化、服務精準化方面仍有很大改進空間，對小微企業、科創企業、民營企業和“三農”等供給不足，不能適應更多依靠創新、創造、創意發展的大趨勢。金融產品體系優化調整必須堅持創新驅動，按照市場化法治化方向，以市場需求為導向，引導金融機構積極開發個性化、差異化、定制化金融產品，更好適應新時代經濟發展的新趨勢，不斷優化金融服務結構、提升金融服務質量。

1. 尊重金融機構的市場主體地位。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟條件下首先必須處理好政府與市場的關系，減少對金融機構微觀經營管理的直接干預。比如，在降低小微企業融資成本上應避免“一刀切”要求金融機構降低貸款利率。降低小微企業融資成本不是“救死扶傷”，必須發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快過剩產能、落后產能出清，促進正向激勵和優勝劣汰。真正讓產業前景好、造血能力強、管理水平高的小微企業受益，減輕它們的不合理負擔，激發它們的內生活力，從而發展更多滿足經濟轉型升級、提質增效需要的優質小微企業。加快完善國有金融機構的治理結構和市場化經營機制，健全經理層任期制和契約化管理，改革工資決定機制，加大對企業的授權放權力度，賦予企業更多自主權，進一步強化國有金融機構的市場主體地位。

2. 增強金融機構的創新活力。近年來我國金融監管改革取得明顯進展，但監管真空和重疊監管問題仍然存在。由于金融監管還跟不上金融改革發展的步伐，面對“金融風險點多面廣，違紀違規亂象叢生，結構失衡問題突出，各類風險隱患較多，脆弱性明顯上升”的現實挑戰，金融監管對金融創新采取了相對審慎的態度。為了適應更多依靠創新、創造、創意發展的大趨勢，實現金融服務結構和質量的轉變，從長遠看還需要進一步深化金融監管改革，增強金融監管的一致性、協同性和有效性，為金融機構開發個性化、差異化、定制化的金融產品留出必要空間。特別需要說明的是，金融監管政策的出臺應堅持激勵相容原則，尊重金融市場規律，充分信任和發揮市場機制作用，避免各種形式的”一刀切”措施。

3. 引導金融機構牢固樹立新發展理念。金融活，經濟活;金融穩，經濟穩。經濟興，金融興;經濟強，金融強。滿足經濟社會發展和人民群眾需要是金融的天職，作為金融市場的主體，金融機構責無旁貸承擔服務實體經濟的主體責任。為了進一步增強服務實體經濟能力、提升服務實體經濟質量，金融機構必須堅持以人民為中心的根本立場，切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快從“以金融機構自身為中心”向“以客戶為中心”轉變。首先要聚焦現代化經濟體系各項重大舉措，創新產品和服務。積極服務好國家重大戰略，做好脫貧攻堅和鄉村振興金融服務，加大經濟薄弱環節和重點領域支持力度。在此基礎上，充分發揮自身信息優勢和專業優勢，準確把握各行業、各產業的發展周期和發展前景，大力支持代表經濟高質量發展方向的行業和產業。其次要聚焦經濟社會安全穩定大局，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。金融機構要圍繞服務實體經濟，著力優化資產負債質量和結構，提高資源配置能力和風險管理能力。對于已經暴露的突出風險點，采取以線上修復為主的風險處置方式，有序推動金融機構兼并重組和破產清理，盤活存量金融資源，化解潛在風險。最后還要圍繞客戶體驗，積極適應實體經濟需求多樣化、層次化、個性化以及金融科技深化應用的大趨勢，大力推進數字化轉型，再造業務流程，重建服務渠道，提高服務實體經濟的效率和質量。

4. 提高金融治理的法治化水平。全面推進依法治國是新時代堅持和發展中國特色社會主義的本質要求，金融供給側結構性改革同樣必須堅持法治化思維。近年來我國金融法治建設取得了明顯進展，但仍然存在一些薄弱環節，個別領域還存在“高標準立法、普遍性違法、選擇性執法”問題。提高金融治理的法治化水平首先體現在競爭中性上，對不同所有制的金融機構實施相同的產權保護制度、市場準入門檻、金融監管標準，營造公平、公正、透明的制度環境。強力推進金融立法工作，具備出臺法律法規條件的事項應盡快推進立法，盡可能減少以部門規章或一般規范性文件替代立法，加強法法銜接和科學立法。進一步強化法律法規的嚴肅性、強制性，大幅提高違紀違規違法成本，嚴肅監管執法，讓敢于鋌而走險者傾家蕩產，讓遵紀守法者暢通無阻，保護合規經營者、金融消費者和投資者的合法權益。

5. 積極爭取國際監管規則話語權。國際金融監管規則向來充斥著國家間的利益博弈。例如，1988年出臺的第一版巴塞爾協議實質就是美英標準，美、英兩國通過簽署雙邊協議強制與之進行交易的其他國家銀行執行該標準，從而壓制來自日本和歐洲大陸銀行的市場競爭。近年來全球格局深刻變化，發展中國家對全球經濟的貢獻越來越大，但國際金融監管規則并未保障發展中國家利益，反而在個別領域對發展中國家設置了不公平監管壁壘。為了維護我國以及廣大發展中國家的發展利益，需要金融監管部門提升我國在國際規則制定中的話語權，為我國金融機構創造更公平的國際監管環境。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ] ? 沈藝峰.會計信息披露和我國股票市場半強式有效性的實證分析[ J].會計研究，1996（1）：14 ～ 17.

[ 2 ] ? 吳黎華.時評：提高違法成本 讓玩家歸位盡責[N].經濟參考報，2017-06-26（1）.

[ 3 ] ? 張杰.預算約束與金融制度選擇的新理論：文獻述評[ J].經濟理論與經濟管理，2011（3）：25 ～ 31.

[ 4 ] ? 李波.以完善宏觀審慎政策框架為核心 推進新一輪金融監管體制改革[ J].新金融評論，2016（1）：N/A.