農(nóng)村集體土地的改革路徑探討

【摘 要】 在堅(jiān)持集體所有權(quán)的前提下探討農(nóng)村集體土地的改革路徑：集體所有權(quán)、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按現(xiàn)有制度不變，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)下設(shè)置土地使用權(quán)，權(quán)利性質(zhì)同城市土地使用權(quán)。所有權(quán)的集體不能直接出讓土地使用權(quán)，由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人直接和市場(chǎng)對(duì)接。政府征收集體土地，不得征收集體土地的所有權(quán)，征收的是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)下設(shè)置土地使用權(quán)，必須按照市場(chǎng)行情給付承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人相應(yīng)對(duì)價(jià)。

【關(guān)鍵詞】 集體土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)下設(shè)置土地使用權(quán)

“三權(quán)分置”

1.引言

進(jìn)入2018年，在政府嚴(yán)厲的調(diào)控手段下，一線城市房?jī)r(jià)被抑制，三四線城市房市火熱，2016年至今房地產(chǎn)新一輪的暴漲還在持續(xù)，全民陷入炒房的狂歡中。雖然中央一再強(qiáng)調(diào)住房不炒，但在現(xiàn)有房地產(chǎn)制度下，政府壟斷土地，一旦供給小于需求，價(jià)格必定上漲，市場(chǎng)追漲情緒就不可遏制。在中國(guó)現(xiàn)有的土地財(cái)政下，各地的賣地造城運(yùn)動(dòng)本質(zhì)上把全社會(huì)的財(cái)富大量轉(zhuǎn)換為鋼筋混凝土。大量的資金被投入到低效的房地產(chǎn)建設(shè)中去，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的深遠(yuǎn)影響是顯而易見并可以預(yù)料的：居民消費(fèi)不振，企業(yè)資本投入不足、成本高企，財(cái)富差距加大，社會(huì)結(jié)構(gòu)撕裂，科創(chuàng)動(dòng)力不足，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成本上升、資源及資金被擠占從而抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)[1]。

對(duì)于擺脫房地產(chǎn)依賴的改革路徑，首先政府要放棄現(xiàn)有對(duì)土地供應(yīng)的壟斷[2]。而最重要的一方面就是改革農(nóng)村集體土地制度。2014 年以來中央政府強(qiáng)調(diào)應(yīng)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地所有權(quán)，“三權(quán)分置”隨即被視為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向[3]。中央的精神是堅(jiān)持集體所有權(quán)是底線，因此本文是在堅(jiān)持集體所有權(quán)的前提下探討農(nóng)村集體土地的改革路徑。

2.集體土地制度的現(xiàn)狀和改革嘗試

集體土地所有權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家通過否定農(nóng)民土地私有權(quán)而建立的資源攝取的權(quán)力管道。征地過程中農(nóng)民利益受剝奪的原因，正如學(xué)者所說，根源在于農(nóng)地集體所有制的先天缺陷。集體土地所有權(quán)成了一個(gè)制度陷阱，由于這個(gè)陷阱的存在，在面對(duì)外部性過程的時(shí)候，農(nóng)民沒有談判權(quán)，在土地交易的市場(chǎng)上淪為任人宰割的羔羊[4]。現(xiàn)在我國(guó)對(duì)于集體土地的利用是一種轉(zhuǎn)化性征收，要消除轉(zhuǎn)化性征收過程中所帶來的種種弊端，就需找到一條替代轉(zhuǎn)化性征收制度實(shí)現(xiàn)土地供給的路徑。在現(xiàn)有各地所進(jìn)行的試點(diǎn)中，有兩種比較有代表性的模式： 一種是集體土地使用權(quán)國(guó)有化模式，這種模式以深圳土地改革為代表。該模式以集體土地國(guó)有化為基礎(chǔ)，在土地所有權(quán)國(guó)有化之后對(duì)集體成員的原集體土地使用權(quán)以國(guó)有土地使用權(quán)的方式重新確認(rèn)。另一種是集體土地使用權(quán)直接出讓模式，在保留集體土地所有權(quán)的情況下實(shí)現(xiàn)集體和用地單位之間簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)合同，實(shí)現(xiàn)部分集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。從各地的試點(diǎn)來看，現(xiàn)有的集體土地出讓模式還未能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)化性征收的消解[5]。因此筆者在本文中設(shè)想另一種模式。

3.中央改革方向

2015 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合實(shí)施方案》中將“三權(quán)分置”改革明確為中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的基本方向。2018年公布的中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

4.筆者的集體土地改革思路

筆者認(rèn)為割裂宅基地和承包地的三權(quán)分置改革是不徹底的，不能連片開發(fā)的土地將淪為雞肋，應(yīng)當(dāng)取消宅基地的概念，本文中集體土地包括承包農(nóng)業(yè)用地和宅基地。

4.1.循著“三權(quán)分置”的思路，筆者認(rèn)為集體所有權(quán)、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（若宅基地取消則承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含宅基地）按現(xiàn)有制度不變，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)下設(shè)置土地使用權(quán)，權(quán)利性質(zhì)同城市土地使用權(quán)（是次級(jí)的用益物權(quán)還是租賃權(quán)，年限、是否可以繼承等問題有待繼續(xù)探討）。另外要規(guī)定有所有權(quán)的集體不能直接出讓土地使用權(quán)，由農(nóng)民直接和市場(chǎng)對(duì)接。這是為了解決政府、企業(yè)攝取資源，村委會(huì)腐敗等侵害農(nóng)民應(yīng)有利益的問題。

4.2.土地使用權(quán)能否出讓，出讓的用途等具體細(xì)節(jié)按照規(guī)劃局的總體規(guī)劃。土地規(guī)劃是土地利用和土地管理的龍頭。土地規(guī)劃應(yīng)積極吸引公眾參與決策，避免規(guī)劃設(shè)計(jì)的短視和片面[6]。政府征收集體土地，不得征收集體土地的所有權(quán)，征收是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)下設(shè)置土地使用權(quán)，必須按照市場(chǎng)行情給付承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人相應(yīng)對(duì)價(jià)。政府除公共利益需要外不得強(qiáng)制征收集體土地。

4.3.出于城市土地出讓制度的路徑依賴，集體土地使用權(quán)若出讓，為了保持權(quán)利恒定，在到期后應(yīng)自動(dòng)續(xù)期，到期后應(yīng)繳納地稅，否則使用權(quán)將變?yōu)樗袡?quán)。城市土地使用權(quán)同理也應(yīng)收取地稅。但是土地出讓金本身是一種土地稅，在沒有預(yù)期的情況下到期后收稅費(fèi)可能有重復(fù)收稅的嫌疑。因此具體的收取方式應(yīng)該盡早出臺(tái)，給市場(chǎng)預(yù)期來調(diào)整土地市場(chǎng)價(jià)格?？梢詤⒖枷愀鄣姆康禺a(chǎn)稅的收取方式[7]。

5.結(jié)語

在我們扛著“社會(huì)主義”包袱負(fù)重前行的時(shí)候，及時(shí)扔掉重物，包還在就好了?！肮芩谪埌棕?，抓得住老鼠的就是好貓”，中國(guó)當(dāng)前最主要的任務(wù)是改革加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提高整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)力。而土地制度是橫亙?cè)诟母锴暗淖畲髥栴}，也是根本性問題。如果一項(xiàng)改革既利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)又利于廣大農(nóng)民，何樂而不為呢。

后 記

作者寫作本文基于的觀點(diǎn)是“應(yīng)取消宅基地的概念”，“18億畝耕地紅線不應(yīng)再堅(jiān)持”，但是這兩個(gè)觀點(diǎn)都是和中央背道而馳的，也沒有多少學(xué)者敢違背權(quán)威發(fā)表意見，又或者我的觀點(diǎn)完全錯(cuò)誤，但我覺得要深入土地改革，“取消宅基地是否可行”“18億畝耕地紅線是否應(yīng)堅(jiān)持”這兩個(gè)問題是回避不掉的，今后有余力會(huì)做深入研究。另“集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否應(yīng)有繼承權(quán)”、“集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包是否應(yīng)該‘減人減地、增人增地”等問題也亟待探討。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 楊文韜，孔曉婷，朱晟君：《土地財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響研究》金融發(fā)展研究. https：//doi.org/10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.04.014

[2] 李鳳章：《徹底擺脫房地產(chǎn)依賴的魔咒》，社會(huì)科學(xué)報(bào)/2015 年/8 月/20 日/第003 版

[3] 高帆：《中國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”的形成邏輯與實(shí)施政策》，經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2018年4月

[4] 李鳳章：《通過“空權(quán)利”來“反權(quán)利”：集體土地所有權(quán)的本質(zhì)及其變革》法制與社會(huì)發(fā)展（ 雙月刊） 2010 年第5 期（ 總第95 期）

作者簡(jiǎn)介：王建（1992—），男，漢族，江蘇南通人，學(xué)歷：法學(xué)碩士，單位：上海大學(xué)，職業(yè)：律師，專業(yè)方向：擅長(zhǎng)處理土地、房產(chǎn)糾紛