流域環(huán)境糾紛解決研究

【摘 要】 本文介紹流域環(huán)境的基本概況，然后列出國外關于流域環(huán)境的相關規(guī)定，再提出我國流域環(huán)境中的不足，并提出完善的機制，力求能夠提出解決我國流域環(huán)境問題的糾紛解決。

【關鍵詞】 流域 環(huán)境糾紛 完善機制

引 言

隨著人們對流域環(huán)境資源的肆意掠奪和無端浪費，目前世界許多江河流域生態(tài)系統(tǒng)已日趨退化，其中資源衰竭、環(huán)境污染，已經成為制約人類社會經濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵。流域是一個自然、社會、經濟復合生態(tài)系統(tǒng)，流域生態(tài)環(huán)境問題決不是單純的自然環(huán)境或社會發(fā)展問題，而是既包括人與自然關系又包括人與人關系的各種復雜利益關系的調控問題。

一、流域環(huán)境的基本概況

（一）流域的概念

流域，指由分水線所包圍的河流集水區(qū)。分地面集水區(qū)和地下集水區(qū)兩類。

（二）流域的特征

1.特殊性

每個流域的特征各不相同，有的流域適宜人類生存，先形成了人類文明。人類文明大多發(fā)源于大河流域，如尼羅河文明、兩河文明、黃河——長江文明、印度河——恒河文明。

2.整體性

流域是一種特殊類型的區(qū)域，它的各組成部分之間聯(lián)系非常密切，構成一個整體。對河流進行開發(fā)利用，除要考慮河流的特殊性外，更要考慮流域的整體性特征，進行綜合開發(fā)。美國田納西河流域開發(fā)堪稱這方面的成功范例。

二、國外流域環(huán)境法律制度的對比評析

（一）美國區(qū)域環(huán)境法律制度

美國環(huán)境保護的重要特點就是十分重視環(huán)境保護法制建設。從某種程度上說，美國的環(huán)境保護歷史就是一部環(huán)境保護法制史，法制貫穿于美國環(huán)境保護的一切工作中。因而，美國是世界上法律制度較為完善的國家之一。

進入現(xiàn)代工業(yè)社會以后，美國的環(huán)境問題開始出現(xiàn)，水污染日趨嚴重。由于水污染帶來的一系列問題出現(xiàn)，使得美國公民開始關注水污染，以及開始了解水污染的成因。因此，美國在頒發(fā)了《水污染控制法》后，美國政府又及時的對《聯(lián)邦水污染控制法》進行修改，形成《凈水法案》。其旨在規(guī)范污染物向美國流域的排放，以修復和保持國家水域的化學、物理和生物的完整性?！秲羲ò浮吩趯嵭幸詠?，已經取得較大成效，例如：城市污染物大量減少，直接污染物的排放量也減少許多?！秲羲ò浮芬蟛捎米钋袑嵖尚械募夹g處理工業(yè)排放的污水，對城市污水排放進行二次處理，并對城市雨水徑流排放進行“最大限度的處理”。

此外，在美國的一般環(huán)境保護法律制度中，也滲透著區(qū)域環(huán)境法律的內容，體現(xiàn)著對區(qū)域環(huán)境問題的關注。如美國的國家環(huán)境政策法作為美國的綜合環(huán)境政策法，從宏觀的角度規(guī)定了對美國各個區(qū)域環(huán)境的協(xié)調和保護，體現(xiàn)了區(qū)域環(huán)境法律制度的精神理念。而在美國的自然資源法中，有關國有土地的利用、物種的保護等都要求加強區(qū)域環(huán)境間的協(xié)調、合作，強調對區(qū)域環(huán)境的保護，加強區(qū)域內和區(qū)域間的共同責任和共同合作，更是進一步具體了區(qū)域環(huán)境保護法律制度的內容。

（二）日本區(qū)域環(huán)境法律制度

日本在流域環(huán)境治理方面經驗豐富，在藍藻與富營養(yǎng)化研究、流域治理政策立法、國民環(huán)保教育宣傳等多個方面都成效顯著。霞浦湖是日本第二大湖泊，在清華大學工程博士論壇-流域水環(huán)境綜合治理國際研討會上，徐開欽教授以霞浦湖的綜合治理為例，通過介紹日本在水環(huán)境治理方面的治理思路、成功經驗以及彎路教訓，為國內現(xiàn)階段的水環(huán)境治理工作提供借鑒與參考。

三、流域環(huán)境法律糾紛解決機制的不足

（一）區(qū)域環(huán)境保護的制度措施落后

長期以來，我國在環(huán)保工作中主要采用行政管理的制度和措施，這些制度在市場經濟條件下早已顯示不足。早期我國的區(qū)域環(huán)境立法主要是建立在適應計劃經濟體制要求的基礎上，注重適應市場經濟體制要求，但并未從根本上發(fā)生轉變?，F(xiàn)如今區(qū)域環(huán)境法律制度仍有著強烈的行政主導性，缺乏對立法的基礎性分析和實證性研究，缺乏內在體系化的思考和設計，合理性不強，各職能部門分別從有利于自己的角度提出法律法規(guī)草案。在原理指導、原則確立、制度設計、體系構建和法律實施等方面，強調并習慣于發(fā)揮政府的作用，善于采用行政強制機制，但行政強制的作用方向、力度和成效有限，缺乏合理利用市場機構的經濟刺激措施。例如在污染防治立法領域，基本原則和制度都是建立在行政管制基礎上的，即使是經濟刺激措施也是依賴行政實施，具有行政制度的性質。我國正在向市場經濟過渡，如何更新環(huán)境立法使之適應和滿足市場經濟的需求，是函待研究和解決的問題。

（二）流域環(huán)境公益保護機制缺失

現(xiàn)階段，我國有關流域環(huán)境糾紛處理的法律規(guī)定強調因水污染導致的民事?lián)p害的處理，如《水污染防治法》第85條明確規(guī)定因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。但是，對于污染造成的流域生態(tài)系統(tǒng)受損的救濟，我國現(xiàn)行法律卻付之闕如。盡管1997年《刑法》中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，但司法實踐中適用刑事處罰方式來制裁環(huán)境污染者或破壞者的情況非常少。只要環(huán)境污染和破壞者以民事賠償方式補償了損失，解決了糾紛，則即使其行為給流域生態(tài)系統(tǒng)造成了無法補救的后果，檢查機關也不再追究其刑事責任。在現(xiàn)今流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化的嚴峻形勢下，基于我國落實科學發(fā)展觀及建設環(huán)境友好型社會的要求，考慮到流域生態(tài)系統(tǒng)損害的不可逆性以及污染防治的預防優(yōu)先原則，我國法律應明確規(guī)定司法救助的范圍不僅限于民事?lián)p害賠償案件，將流域生態(tài)系統(tǒng)損害糾紛納入訴訟范圍應是流域環(huán)境糾紛解決機制建構的重要內容。

四、完善我國流域環(huán)境法律制度的研究

（一）完善流域環(huán)境保護的法律制度措施

首先，建立清潔生產制度。所謂“清潔生產”是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料，采用先進的工藝技術與設備，改善管理，綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或避免生產、服務和產品使用過程中的污染物的生產和排放，以減輕或消除對人類健康和環(huán)境的危害。可以說，清潔生產是改變傳統(tǒng)增長模式的重要手段，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，應在《環(huán)境保護法》確立清潔生產制度，同時對政府及其有關部門推行清潔生產的責任進行明確規(guī)定，并授予環(huán)保部門對清潔生產的監(jiān)督管理權。

其次，完善限期治理制度，目前，我國環(huán)保部門只有很少范圍的限期治理建議權和較低層次的限期治理權，這樣就易導致地方政府出于保護其地方經濟的考慮，對污染嚴重企業(yè)有意偏袒，為改變這種狀況，建議由環(huán)境保護行政管理部門行使限期治理決定權和違反限期治理要求的行政處罰決定權。再次，作為資源的保護和管理的基本制度《環(huán)境保護法》應確立自然資源使用的許可證制度。最后，按照“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復”原則，應在《環(huán)境保護法》中確立征收環(huán)境保護費制度，主要包括征收排污費和生態(tài)效益補償費具體制度。

（二）實施流域環(huán)境公益訴訟制度

目前首先要放寬起訴資格，規(guī)定任何人都有資格充當流域環(huán)境的代言人進行起訴，原告提起訴訟的目的不是為了獲得額外的私人利益，而是為了維護流域生態(tài)環(huán)境這個公共利益。

其次，在受案范圍上，應通過司法權能監(jiān)督和追究地方政府破壞流域環(huán)境或對流域環(huán)境保護不作為的行為，將流域內地方政府有關國民經濟和社會發(fā)展計劃、環(huán)境保護規(guī)劃等抽象行政行為也納入司法審查范圍。在流域環(huán)境糾紛案件的管轄方面，應結合我國七大流域管理機構的設置，對于流域內跨省區(qū)的糾紛，與流域管理執(zhí)行機構平級設流域環(huán)境保護法院進行管轄。對于涉及跨越不同地區(qū)的支流的糾紛，可與支流流域管理機構平級設支流環(huán)境保護審判庭進行管轄。對于不涉及跨地區(qū)的流域環(huán)境糾紛，可仍交由地方法院進行第一審管轄，二審管轄交由支流環(huán)境保護審判庭。

流域生態(tài)系統(tǒng)的復雜性要求流域環(huán)境行政處理和司法處理必須相互協(xié)調和合作，流域糾紛處理過程中流域生態(tài)損害的認定、生態(tài)補償?shù)臉藴实榷夹枰獙I(yè)知識和科學技術的支撐，因此流域行政機構和司法機構應共同組成專門委員會，各取所長進行協(xié)調處理。

總 結

流域環(huán)境保護法制建設，直接關系到國計民生，是政府和社會應當承擔的重要責任和義務。當前，隨著流域水資源事業(yè)的發(fā)展，尤其國家出臺了保護環(huán)境的一系列政策，并不斷深化水資源管理體制改革，推進水資源保護相關立法進程之后，各種流域水資源保護法制建設也應加快相關立法研究和管理體系建設。

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作者簡介：王春梅（1995—），女，漢族，云南昭通人，昆明理工大學法學院2017級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。