鄉規民約在基層社會治理中存在的問題及對策分析

摘 要：以鄉規民約推動基層社會治理創新，是堅持新時代“楓橋經驗”的重要生長點。鄉規民約在基層社會治理過程中發揮文化涵養、民主參與、秩序規范和共識凝聚功能。在運用鄉規民約開展基層社會治理過程中，面臨著合法性不足、認同性消解、執行力式微等突出問題。進一步完善鄉規民約在基層社會治理中功能發揮，需要從提升鄉規民約的合法性、提高鄉規民約的認同感、增強鄉規民約的執行力等方面加以著手。

關鍵詞：鄉規民約;基層社會治理;功能發揮

一、鄉規民約在基層社會治理中的功能發揮分析

鄉規民約在基層社會治理過程中發揮文化涵養、民主參與、秩序規范和共識凝聚功能，這也是運用鄉規民約開展基層社會治理的重要原因。

（一）文化涵養功能

鄉規民約脫胎于傳統鄉村社會，以家訓族規為主要呈現載體，特別是鄉規民約中的精華部分，內在的包含著傳統社會中的優秀文化精髓和樸素道德規則。例如，鄉規民約中的出入相友、守望相助，耕讀傳家、孝悌文化，勸善向上、訓誡止惡等文化因子，是開展基層社會治理中的重要文化資源，具有重要的文化涵養功能。在鄉村社會中，鄉規民約的本土性、內生性特點，契合了村民對禮俗社會的認同，能夠在潛移默化中對村民道德行為進行調整規范，對于加強道德修養、提升精神境界具有一定積極意義。

（二）民主參與功能

在村民自治的語境下，鄉規民約也對民主參與提出了要求，具有一定的民主參與促進功能。如一些地區對村民參與管理村莊公共事務提出了要求，涉及公共衛生環境的維護、遵守計劃生育政策、公共資產保護等諸多方面。還有一些地區對村民參與基層治理提出要求，要求村民積極參與村級民主管理和監督。實際上，鄉規民約的制定和執行過程，本身就是基層社會中多元主體互動參與的過程，其本身就帶有一定的民主參與意識教育和民主參與能力訓練。

（三）秩序規范功能

“鄉規民約通過約定允許什么禁止什么或者提倡什么反對什么，勸誡鼓勵鄉村社會成約成員形成預測、規范和強制功能。”[1]在基層社會治理中，鄉規民約作為約定俗成的非正式制度，是具有一定約束力的行為規范，能夠通過倫理教化、道德約束、懲戒舉措，對于和諧鄰里關系、培育文明鄉風、化解基層矛盾糾紛、維護社會和諧穩定具有積極意義，發揮秩序規范功能。同時，鄉規民約作為內生性的民間規則，更加契合鄉村土壤，更能發揮獨特優勢。如在矛盾糾紛化解中，鄉規民約作用的有效發揮，將有利于降低矛盾糾紛的調解成本，成為維護鄉村社會和諧穩定的重要防線。

（四）共識凝聚功能

凝聚共識認同也是鄉規民約的重要方面。鄉規民約通過長期的提倡或禁止某種道德觀念、行為規則，能夠逐步培育和塑造共同體意識。這份共同體意識，有來自傳統血緣、地緣認同，也有來自國家地方培育起來的國家認同、地方認同、民族認同。如社會主義核心價值觀已經走進不少地方的鄉規民約，成為基層鄉村凝聚社會共識、文化認同、集體認同的重要推動力量。特別是一些國家政策在下沉基層的過程中，往往需要磨合適應乃至必要性的調適，這其中鄉規民約可以發揮一定的“緩沖器”和“轉換器”的作用，從而推動村民凝聚在黨和政府周圍，共同推進政策理論的實施。

值得注意的是，盡管鄉規民約在基層社會治理中能夠發揮一些積極作用，但也面臨著現代性轉型和適應性調整的重要任務，鄉規民約中一些落后的因子，如與法治相違背、與社會主義核心價值觀相背離的情況，甚至成為基層社會治理的障礙性因素。

二、鄉規民約在基層社會治理功能發揮中的問題剖析

在運用鄉規民約開展基層社會治理過程中，面臨著合法性不足、認同性消解、執行力式微等突出問題，制約了鄉規民約的作用發揮。

（一）合法性存在不足

鄉規民約在基層社會治理功能發揮中，首先面臨著自身合法性存在不足的問題。合法性的內涵，既有合法律性的要求，也有程序正當性的認同。然而，就鄉規民約自身內容看，一些約定俗成的條款，特別是個別偏遠落后地區仍然存在與現代法治精神、現代價值理念相違背的地方。如一些地區制定的鄉規民約，限制乃至剝奪了外嫁女、入贅婿、離婚戶的土地財產權益[2]，與法律法規的有關規定相違背。就鄉規民約的制定過程來看，一些地方存在基層政府、村級自治組織包辦，村民參與不足的問題，以致對鄉規民約的合法性相對不足。

（二）認同性有所消解

鄉規民約在基層社會治理功能發揮中，還存在著認同性有所消解的問題。這首先是由于基層社會的結構性改變，特別是流動性加劇帶來的挑戰。城市化的發展帶來了人口流動性的加劇，也使得傳統的鄉規民約賴以支撐的熟人社會逐漸分化為半熟人社會，關系網絡的變遷、共同利益的消解使得人們對鄉規民約的認同有所下降。另一方面，現代鄉規民約的培育工作仍相對滯后。一些鄉規民約在制定過程中群眾動員不足，制定之后在基層群眾中間的宣傳引導不力，致使鄉規民約的有關條款未能有效實施，進而轉化為群眾的行動自覺。

（三）執行力日漸式微

鄉規民約在基層社會治理功能發揮中，也面臨著執行力日漸式微的困境。在一些地方，鄉規民約變成了“寫在紙上、掛在墻上”的標語，并未能有效轉化為具有約束力的日常行為規范。這既與部分鄉規民約內容設置過于籠統空泛，不夠貼近村民生活實際有關，也與鄉規民約本身缺乏行之有效的懲罰約束機制相連。如何提升鄉規民約的執行力，使之轉化為村民日常的思想自覺和行為準則，是有效發揮鄉規民約功能作用的重要課題。

三、鄉規民約在基層社會治理中功能發揮的對策建議

完善鄉規民約在基層社會治理中功能發揮，需要從提升鄉規民約的合法性、提高鄉規民約的認同感、增強鄉規民約的執行力等方面加以著手。

（一）著力提升鄉規民約的合法性

圍繞提升鄉規民約的合法性，堅持從合法律性與合程序性兩方面著手。一方面，堅持按照合法律性要求，認真梳理鄉規民約的有關條款。對現有鄉規民約的有關條款進行逐條審定，對涉及到違反相關法律法規的內容進行及時修訂、完善，絕不允許出現與法律法規內容、現代法治精神等相違背的條款。另一方面，制定和修改完善鄉規民約過程中要強化制度意識、程序觀念。要堅持合程序性要求，在對鄉規民約的制定修改和完善過程中嚴格按照相關程序規定要求，絕不允許有私自包辦、替民做主的現象。要通過村民的積極參與，培育對鄉規民約的認同，進而提升鄉規民約的合法性。

（二）不斷提高鄉規民約的認同感

堅持圍繞提高鄉規民約的認同感，一是要在強化參與中提升認同感。要更加注重村民參與的積極性發揮，在鄉規民約的制定過程中注重吸納村民積極參與，在鄉規民約的執行過程中更加注重村民的宣傳教育和組織動員，以群眾的有效動員和積極參與減少鄉規民約的執行成本。二是要在加強宣傳動員中提升認同感。要加大鄉規民約的宣傳力度，建立立體式的宣傳網絡，著力培育村民對鄉規民約的認知度、理解度、認可度，進而在日常生活中切實的遵守和踐行。三是在優化內容中提升認同感。鄉規民約的內容約定真正從農民群眾最關心、最現實、最直接的利益問題出發精心設置，在構筑利益聯結、價值共識的基礎上提升對鄉規民約的認同感。

（三）積極增強鄉規民約的執行力

聚焦增強鄉規民約的執行力，一是強化道德監督。在鄉村社會倡導社會主義核心價值觀，培育和形成良好的社會公德，強化道德的約束力，開展鄉規民約道德評議活動，評價一批踐行社會主義核心價值觀的好典型。二是成立監督執行組織。以村莊為基礎單位，發揮村莊新鄉賢的作用，組建成立監督執行組織，有效監督鄉規民約的執行落實。三是開展積極合理的獎懲。發揮獎懲的“指揮棒”作用，通過合理的獎懲引導村民認真遵守鄉規民約，合理規范和約束自身的言行。四是進行必要的權利限制。通過必要的權利限制，有效避免鄉規民約因私利的膨脹而形同虛設。五是依托法律制裁作為保障。將法治作為鄉規民約執行的強力保障，積極健全法律法規，為鄉規民約的有效實施保駕護航。

參考文獻

[1] 柯凱鈇，楊軍.鄉規民約的社會治理功能研究[J].學術論壇，2018（02）：133.

[2] 陳寒非，高其才.鄉規民約在鄉村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學，2018（01）：62-88.

基金項目：文章為創新研究——以“心橋”治理模式為例》的研究成果，項目編號：CQDX2019B-055。

作者簡介：關慶華（1987- ），男，漢族，政治學理論碩士，中共重慶市巴南區委黨校講師，研究方向：基層治理與黨史黨建。