可行能力理論視角下的困境兒童分類保障制度研究

摘 要：文章從阿瑪蒂亞森的可行能力理論視角出發，分析我國困境兒童分類保障制度中長期存在的問題與困境：提供的服務與困境兒童需求難以契合、未能培養困境未成年人積極心態、困境兒童保障制度內部權責劃分不清等問題。為了切實提高困境兒童分類保障制的有效性與科學性，提出需求調研與專業性隊伍建設齊頭發展，提升服務有效性;進一步擴大社會求助的范圍與水平，引入心理救援機制，培養困境兒童積極心態。完善責任主體之間的責任劃分，構建監督機制，有序引入多方社會力量，盡可能地為不同地區的困境兒童提供相對公平的幫扶服務。構建包容的社會環境，支持困境兒童獲得更多的社會機會。

關鍵詞：可行能力理論;困境兒童分類保障制度;兒童保障

伴隨著近年來我國不斷有困境兒童的慘案被媒體所曝光，如何保障困境困境兒童自由健康的成長日益成為我國社會、學者關注的焦點問題。再此背景下，我國于2013年黨的十八大三中全會所提出的“健全困境兒童分類保障制度”正是一項通過聯動家庭、政府與社會三方面的責任，為困境未成年人構建安全穩定的生活環境，保障其切身利益的制度。盡管該制度發展至今取得了不錯的成果。但是我國困境兒童分類保障制度研究仍然處于探索階段，亟待完善。

阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen）提出的可行能力理論突破了傳統的社會福利分析范式，提出以個體可行能力作為分析評價社會自由與公平的基礎。該理論所涉及的功能性活動等概念體系對于完善困境兒童分類保障制度具有重要的參考意義與實踐價值。因此，文章借助森的可行能力理論，理性的分析困境兒童分類保障制度中存在的問題并探尋相應的解決策略，促進我國兒童保護體制能夠更加高效切適地展開。

一、自由與正義：可行能力理論

20世紀70年代，阿馬蒂亞·森提出了可行能力理論，該理論揭示了當今社會存在的貧困、歧視、失業等不公平現象背后的主要影響因素：個體的可行能力不足與缺失。森通過結合亞里士多德的功能性活動概念，將可行能力定義為一個人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合，即實現各種功能性活動的實質自由。簡單來說，個體的功能性活動即個體為了自己想要的生活所追尋的某種物品、狀態或者是某種行為，它表示這個體現有的能力和成就。而可行能力則是反映了個體不同方面的功能性活動綜合水平以及實現不同生活方式的可能性。森認為，使社會中的個體具備足夠的能力，進而推動群體擁有選擇自己所珍視生活的自由，是現代社會正義的核心。[1]森將視角聚焦于個體的可行能力，并以此作為評價社會正義的標準，不僅結合了傳統倫理理論的長處，同時也促使人們更加全面綜合地感知到非正義事件的背后的各類影響因素。而與貧困群體一樣，困境兒童同樣屬于社會弱勢群體，其自由發展的路徑受阻的背后必然也存在著個體可行能力不足的問題。因此，可以使用可行能力理論來分析制約困境兒童發展因素，進而完善我國困境兒童分類保障制度，以期該制度更具應用效度與廣度。文章根據阿瑪蒂亞森的理論闡述，綜合其他研究者基于此的分析方式與觀點，[2]構建出可行能力理論基于弱勢群體的分析框架。（參見圖1）

圖1 可行能力理論基于弱勢群體的分析框架

二、可行能力理論下困境兒童分類保障制度困境

已有不少學者對我國困境兒童分類保障制度存在的問題展開了分析，從宏觀而言，行紅芳（2016）指出我國困境兒童分類保障制度存在困境兒童內涵和外延不統一、保障主體之間權責劃分不明確、保障內容存有待完善等問題。[3]從微觀來看，傅昌波，黃穎（2017）結合了法律與家庭視角，指出困境兒童保障政策碎片化、法律法規分散、制度執行力欠缺、未重視家庭的作用四方面問題。[4]武艷華，周輝（2018）基于困境兒童的類型、需求等角度，指出我國困境兒童分類保障制度存在救助思想多元、救助內容混雜、操作性不強等問題。[5]結合相關文獻研究，以及數據分析，文章從阿瑪蒂亞森的可行性理論出發，認為現階段我國困境兒童分類保障制度仍存在以下問題。

（一）提供的服務與困境兒童需求難以契合

在阿瑪蒂亞森的理論中，個體處于困境的根本原因在于其可行能力的缺乏，因此，促進個體可行能力發展，擴大其可行能力集是推動個體獲得期望生活的必然途徑。從上述分析框架中可以了解影響人可行能力的因素包括外部因素與內部因素。兩大類型中又細分為資源稟賦、生產能力、可行能力（微觀層面：包括教育，技術培訓等人力資源）、外在機會、個體權利、交換條件共六項指標。可以看出制約弱勢群體自由發展的因素是非常復雜的，考慮到我國困境兒童分類保障制度需要根據不同類型的困境兒童分別施策，完善困境兒童服務契合度是我國困境兒童分類保障制度首先需要面臨的巨大挑戰。就目前而言，雖然《意見》中規定困境兒童分類保障項目包括保障基本生活、醫療服務、教育保障、殘疾福利、監護責任補充共五項內容，但實際上，營養項目和現金轉移仍然是我國現階段兒童保障的主要形式，難以滿足困境兒童及其家庭復雜的需求。其他類型的服務型保障雖然在近幾年來取得了長足進展，但從總體來說，相關的專業人才、服務類別、覆蓋范圍、服務資源都亟待提升。另外，部分保障服務是由政府與非政府組織通過諸如“慈善活動”、“公益活動”的形式合作完成的。雖然能夠在短時間內能為困境兒童提供有針對性的幫助，但是此類項目缺乏政策支持，不具備穩定性，無法滿足困境兒童長時間的需要。

（二）未能培養困境未成年人積極心態

除了內在的可行能力，外在的環境因素也是阿瑪蒂亞森所關注的焦點，個體的能力只有切實與外部世界進行有效交互，才能轉化為實際的發展資源。在我國，兒童作為非完全民事行為主體和心智未成熟個體，其意見主張以及社會參與往往需要依靠家庭或者社區其他成員才能實現。困境兒童相比于普通兒童，其生長環境往往更為惡劣，個人資源稟賦與可行能力也更加貧乏。這使得他們缺乏對外表達的渠道，也難以與外部環境形成有效互動。另外，資源的匱乏與不幸的經歷會讓他們專注于眼前短期利益，并且變得孤僻敏感。行紅芳（2015）指出殘疾兒童由于先天新的缺陷難以融入社會，在教育、技能培訓方面也存在諸多問題。李鳳蘭，李飛（2018）指出貧困會直接兒童心理疾病的發生率，進而影響孩子情緒以及行為。

根據吉登斯的積極福利理論，引導個體的積極性一方面要為個體提供必要的基礎保障，另一方面，通過心理援助等綜合手段，引導個體自信心以及共情能力，進而促使個體重建內心的道德標準，促進責任感的形成。在這兩方面，我國近年來都取得了不錯的成果。無論是基本醫療并軌實現對兒童基本醫療保障的全覆蓋;還是與孤兒保障、特困供養救助體系以及最低生活保障體的銜接，亦或是免費教育、特殊教育以及心理疏導等專業工作的推進，這些工作讓滿足了強化了困境兒童可行能力，轉化了他們的道德標準，增加了孩子社會參與機會。但是即便如此，我國困境兒童分類保障制度依舊存在缺陷：其一，我國不同地區兒童保障資源不平衡，據《中國兒童福利與保護政策報告2018》指出，截止于2017年底，我國依然有81.3%的村（社區）未設立兒童主任（基層兒童福利與保護工作人員）。74.1%的村（社區）未設立兒童之家。其二，基層兒童福利服務、人才隊伍與現有困境兒童需求之間仍然存在巨大缺口，村級、縣級的兒童保障專業人才培訓、配備;兒童保障服務的流程;兒童保障服務實效性測度等方面都亟待制度化建設。

（三）困境兒童保障制度內部權責劃分不清

社會信息的透明性保障同樣也是實現自由的重要內容之一，必要的透明性保障不僅能夠保證困境兒童保障服務落實至實處，還能促進服務效率的提升。目前，我國困境兒童保障制度在管理方面仍不夠順暢。在該體系中存在政府、非政府組織、社區福利機構等多方面保障主體，這些組織機構都對困境兒童不同類型保障服務所負責。盡管有相應的文件明確了不同部門在該保障制度中所具備的職能。但是現行保障制度缺乏協調整合機制，導致相關工作出現重合或無人問津的情況。這不僅有礙于向弱勢群體清晰準確地傳達政策信息，并且對困境兒童保障制度的實效性產生負面影響。

三、可行能力理論下困境兒童分類保障制度完善對策

從可行能力理論視角下解決我國困境兒童分類保障制度問題的困境，可以從以下幾個角度出發：需求調研與專業性隊伍建設齊頭發展;擴大兒童福利保障范圍與水平，完善心理救援體系;有序引入多方社會力量，發展本土化兒童保障研究。

（一）需求調研與專業性隊伍建設齊頭發展

一方面，保證困境兒童分類保障服務與兒童的契合度，不僅能切實幫助兒童擴大可行能力集，促使兒童從困境之中走出來。同時，具有針對性的服務提供也能提高困境兒童及其家庭的積極性與合作意愿。需求調研應包括困境兒童及其家庭現有的可行能力水平和發展需求兩方面。對于困境兒童現有的可行能力水平的評估把握一方面可以為之后的保障服務提供參考。另一方面也有助于階段性的服務結束后對所提供保障服務效果進行對比評估。對困境兒童的需求評估則是能夠明確保障的內容以及設計方向，保證分類保障工作的科學性和適配性，體現出“分類保障”的優勢。另一方面，提高基層兒童保障專業隊伍建設也必不可少。困境兒童區別于其他弱勢群體的顯著特征是來自于他們天然的生理屬性以及社會屬性的不成熟性，他們認知能力尚淺，對未來充滿迷惘和矛盾。這些都需要兒童保障工作者更加富有耐心與專業能力，在充分尊重困境兒童及其家庭的基礎之上科學的規劃相關的服務與援助。另外，根據《中國兒童發展綱要（2011～2020年）》，截止2017年底，我國基層兒童福利專業隊伍達到了12.7萬人，這一數字與國務院關于困境兒童保障政策所要求的68萬兒童福利與保護服務專業隊伍仍有很大出入。因此，政府應當盡快完善和規劃與兒童福利與保護服務相關的培訓、考核機制，加快兒童專業社工人才培養，推動兒童保護工作精準化、專業化。

（二）擴大兒童福利保障范圍與水平，完善心理救援體系

提供防護型保障以及必要的經濟支持是保證兒童脫離困境的必要基礎。針對我國兒童福利保障、醫療、教育等基礎資源分配不均的情況，我國需要進一步推動全國性的基層兒童保障與保護服務體系，進一步推進縣域、村域等政府末梢組織的兒童福利福利設施建設，推進兒童福利資源配置均等化。同時，進一步兒童生活保障的覆蓋范圍，逐步提高保障水平。另外，加快完善城鄉兒童衛生服務網絡，推動優質醫療資源下行，循序漸進地解決偏遠地區醫療資源供需矛盾。最后，推動城鄉教育一體化發展，尤其是著力強化鄉村小規模學校與鄉鎮寄宿學校教育質量，為鄉村兒童提供公平而有質量的教育。

健全的心智以及積極的責任感對于兒童今后融入社會至關重要，針對困境兒童普遍存在的心理問題以及消極情緒，心理救援體系的建設不可或缺。不少學者研究表明，通過心理輔導能夠有效地改善兒童消極情緒，并提升其對生活的滿意度。相比于其他群體，兒童正處于生長發育階段，具有很強的可塑性，適當的心理服務應是對兒童的身心健康大有裨益的。根據《中國兒童福利報告2018》所示，我國目前明確開設兒童心理輔導服務的省份僅包括吉、蘇、浙、贛、魯、豫、湘、黔、滇共8省，還有相當多的地區沒有開設相應的服務，我國政府應該加快推進弱勢群體的心理救援機制的研究與建設。

（三）完善責任主體之間的責任劃分，構建監督機制，有序引入多方社會力量

透明性保障是促進困境兒童分類保障服務質量的必要措施。我國應盡快解決困境兒童分類保障制度中的權責劃分不清問題。一方面，我國應明確政府組織在困境兒童分類保障體系中的主導作用，相比市場和非盈利組織，政府更能兼顧弱勢群體的需求，也更有資源承擔更多的責任。對于政府內部的多頭管理，則需要構建相應的監督機制與規范的行政流程，保證兒童保護工作能夠有效展開。

另一方面，市場、社區、民間社會的非政府組織也是整個困境兒童分類保障體系中不可缺少的一部分，首先，非政府組織的加入打破了政府獨立供給兒童保護服務的局面，分散了潛在的政府失靈的風險。其次，作為政府提供服務的補充，非政府組織相比于政府更加熟悉其負責范圍內的弱勢個體實際情況，其服務供給更具針對性。最后，多元福利供給體系的形成有利于社會包容性的發展，不僅有利于削弱社會對于困境兒童的偏見，同時也能夠困境兒童的未來爭取到更多的社會機會和交換條件，讓更多的困境兒童共享我國發展的成果。因此，現階段我國困境兒童分類保障制度中非政府組織力量還比較薄弱，其原因在于缺乏有效的制度規范與支持政策，致使政府難以有效地購買社會服務，大量的非政府組織也難以大規模地、規范地加入到兒童保障體系中來。因此我國政府應當完善相應制度與規范，支持各方社會力量積極參與到未成年人保護工作中來。

參考文獻

[1] 阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[2] 閆磊，朱雨婷.可持續穩固脫貧的實現路徑研究——基于森的可行能力理論[J].甘肅行政學院學報，2018（04）：119-125.

[3] 行紅芳.困境兒童分類保障制度建構路徑探析[J].中州學刊，2016（08）：62-67.

[4] 傅昌波，黃穎.完善困境兒童國家保障制度的思考[J].社會治理，2017（01）：63-71.

[5] 武艷華，周輝.困境兒童的福利需求、救助不足與保護機制研究——基于困境兒童的類型化分析[J].社會工作與管理，2018，18（03）：59-66.

作者簡介： 陳亦陽（1994.07- ），男，瑤族，在讀碩士，江西財經大學，研究方向：社會救助與福利政策。