重大違法占地案件正式處罰前應(yīng)當(dāng)集體討論決定

張趁心

案? ?例

村民王某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用該村集體土地650平方米建飯店及停車場，該縣自然資源局經(jīng)過調(diào)查后，向王某先后送達(dá)了《行政處罰告知書》《行政處罰聽證告知書》《行政處罰決定書》等法律文書，但在法定期限內(nèi)王某未提出聽證、復(fù)議、行政訴訟以及未履行拆除義務(wù)。在縣自然資源局對其下達(dá)行政催告后，王某仍未履行處罰決定。縣自然資源局根據(jù)《行政處罰法》第五十一條第三款規(guī)定，依法向人民法院申請強制執(zhí)行，拆除違法建筑物350平方米及其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，并處每平方米10元的罰款。

該縣人民法院接到強制申請材料后認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》第三十八條第二款“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”的規(guī)定，本案拆除350平方米違法構(gòu)筑物的行政處罰，屬于較重的行政處罰，依法應(yīng)經(jīng)縣自然資源局負(fù)責(zé)人集體討論決定。但縣自然資源局提交的強制申請材料中只提供了監(jiān)察大隊集體討論的材料，并沒提供縣自然資源局負(fù)責(zé)人集體討論的相關(guān)材料。人民法院以程序違法為由，根據(jù)《行政強制法》第五十八條第二款規(guī)定，對自然資源局提交的強制執(zhí)行申請予以駁回。

本案中，行政機(jī)關(guān)沒有事先告知被處罰人聽證權(quán)，是否屬于程序違法？如果沒有告知聽證權(quán)，但是實體正確，是否能夠撤銷具體行政行為？

分? ?析

首先，當(dāng)前認(rèn)定重大違法行為沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。《行政處罰法》第三十八條第二款雖然規(guī)定了重大案件應(yīng)當(dāng)集體討論決定，并對納入集體討論的案件范圍作出了原則性規(guī)定，但該條表述較為籠統(tǒng)，執(zhí)法實踐中不好操作。目前，國家層面也沒有出臺統(tǒng)一的規(guī)定和具體標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合多年執(zhí)法經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，當(dāng)前基層自然資源部門對重大和較大違法行為的認(rèn)定依據(jù)主要有以下標(biāo)準(zhǔn)：一是以違法占地面積作為判定依據(jù)，根據(jù)占地面積大小可分為輕微、一般、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重四個等級標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)法中，一般將嚴(yán)重、特別嚴(yán)重案件列入重大和較大違法行為范圍。二是以非法買賣或非法轉(zhuǎn)讓國有（集體）土地金額的多少作為判定依據(jù)。三是以沒收建筑物面積的大小或者罰款金額的多少作為判定依據(jù)。四是以違法情節(jié)嚴(yán)重的等級或者社會影響力的大小作為判定依據(jù)。五是以拆除建筑物后，違法當(dāng)事人財產(chǎn)遭受損失的嚴(yán)重程度作為判定依據(jù)。

即使依據(jù)以上方式判定重大和較大案件，也有特殊情況存在。如，按照自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，違法占地面積在2000～3335平方米屬于嚴(yán)重違法行為，倘若占用基本農(nóng)田每平方米罰款為25～28元，而占用其他土地每平方米罰款為5～8元，會出現(xiàn)占用面積大而罰款數(shù)額小的特殊現(xiàn)象。

由于基層對認(rèn)定重大或較大案件集體討論決定的標(biāo)準(zhǔn)不一，在申請強制執(zhí)行階段和人民法院認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不能互相銜接，對申請強制執(zhí)行案件帶來了一定影響。

綜上所述，筆者認(rèn)為，納入重大或較大違法案件討論范圍至少應(yīng)當(dāng)符合以下條件中的一點。一是對個人、單位或其他組織處以較大金額罰款的案件。二是違法占地面積較大的案件。 三是對大型違法建筑物及其他設(shè)施需下達(dá)拆除行政處罰決定書的案件。 四是復(fù)雜、疑難案件。

其次，縣人民法院裁定不予強制執(zhí)行符合法律規(guī)定。一是拆除建筑物后被處罰人損失大。雖然被處罰人占用土地面積不大，但建筑物的拆除涉及到被處罰人的利益和財產(chǎn)損失。本案中，自然資源部門作出的拆除350平方米建筑物行政處罰，按普通民房每平方米700元造價，被處罰人將遭受25萬元經(jīng)濟(jì)損失，對個人來講，屬于重大行政處罰。二是在重大和較大處罰前，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須進(jìn)行集體討論決定。《行政處罰法》第三十八條第二款對行政處罰程序作出了嚴(yán)格規(guī)定，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在作出較重行政處罰決定中，必須由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論，依法決策，否則就構(gòu)成程序違法。三是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定是依法決策的體現(xiàn)。對重大和較重案件需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定，是實現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策、依法決策的要求。經(jīng)過集體討論決定，不但最大限度地保證行政決策的民主性、科學(xué)性，避免決策的隨意性，還能最大限度地體現(xiàn)法律以人為本和法律面前人人平等的理念。（作者單位：西華縣自然資源局）