高效利用耕地助力全面小康

張艷琳

2020年是具有里程碑意義的一年，我國將全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標。農村是全面建成小康社會的短板，全面建成小康社會的關鍵是讓農民普遍富裕起來。農民的收入主要靠耕地，耕地保護工作服務的主體是農業、農村、農民，工作價值體現在要向耕地要產出、向耕地要效率、向耕地要效益，滿足基層農民群眾的愿望和實際需求，促進農業增效、農民增收、農村繁榮。

耕地利用基本情況

河南省總面積16.7萬平方千米（約為2.51億畝），其中，耕地面積1.22億畝，居全國第二位，占全省總面積約47.5%。河南省糧食種植面積常年穩定在1.6億畝，其中，口糧田面積穩定在9000萬畝以上，糧食產量連續3年超過1300億斤，占全國的1/10，居全國第2位。小麥產量700億斤以上，玉米產量470.28億斤，稻谷產量100.28億斤，用全國1/16的耕地生產了全國1/10的糧食、超過1/4的小麥，是全國僅有的5個糧食凈調出省份之一，每年向省外輸出原糧及制成品約600億斤。

據調查，河南省現有1.22億畝耕地中按照優等（1～4）、高等（5～8）、中等（9～12）、低等（13～15）進行區分，其中，高等10479.26萬畝，占耕地總量的85.69%。雖然耕地質量總體較好，但全省約3/4優質耕地集中于中東部平原及南陽盆地，而耕地后備資源僅余94.13萬畝，其中，可開墾未利用地93.18萬畝中主要包括草地81.58萬畝、內陸灘涂10萬畝等，受生態保護影響，已禁止開發為耕地，耕地后備資源面臨枯竭，耕地“占補平衡”難以為繼，耕地保護形勢不容樂觀。

近年來，河南省通過土地整治，大力推動農業提質增效，耕地利用效率得到明顯增強，糧食產量、耕地產能持續增長，“十二五”以來，河南省累計投入960億元，建設高標準農田6320萬畝，累計新增糧食生產能力189億斤。但是隨著黨中央國務院關于守牢耕地紅線，推動經濟高質量發展，扎實實施鄉村振興等要求的相繼提出，河南省在耕地高效利用方面也暴露出諸多問題，現行政策措施已不能完全適應當前形勢，亟待進行調整。

耕地利用存在的問題

耕地經營規模小，勞動生產率低。受人多地少等因素的影響，河南省耕地以分戶分散利用為主，戶均耕地僅6.5畝，具體到作物品種則戶均種植面積更小，最大宗的小麥戶均種植面積僅在5畝左右。耕地流轉雖然取得了一定進展，但總體上規模農業經營戶比例仍很小。2019年，河南省土地流轉、土地托管面積分別為3946萬畝和2652萬畝，農業經營戶1844.68萬戶，各類新型農業經營主體僅28萬家，農村居民人均可支配收入為1.38萬元，而人均消費支出為1.04萬元，單純進行農業種植的人均年收益更低，經營規模小，勞動生產率低，是種植業收入低的根本原因。

農業結構不合理，畝均效益低。據調查，2018年，河南省農村一二三產業產值占比分別為37.8%、60%、2.2%，高品質農產品、綠色食品、有機農產品生產面積僅占全省耕地面積的9%，高效設施農業不足，設施蔬菜僅占蔬菜面積的16%。2019年，全省糧食種植面積16102.5萬畝，占全國的9.25%。但從畝均收益來看，河南省主要農產品西瓜約為4000元、黃瓜西紅柿約為2500元、花生約為1000元、小麥玉米約400元，從經濟效益看，以糧為主的種植結構經濟效益較低。據測算，種3.9畝糧食相當于1畝露地蔬菜或水果收益，種9畝糧食相當于1畝大棚蔬菜收益。

亂占濫用耕地，優質耕地面積不斷減少。由于河南省地處中原，土地開發利用程度較高，建設占用的多為城市周邊優質耕地，補充耕地多來自偏遠的自然條件較差的區域，耕作條件遠不如被占用的耕地，質量也難以相提并論，耕地占用補充質量不對等，客觀上形成“占優補劣”。因生態退耕、自然災毀、農民自發的在承包耕地上植樹等占用耕地的現象也比較嚴重。僅2018年，河南全省就減少耕地37.68萬畝，其中，因建設占用減少耕地33.21萬畝，因農業結構調整減少耕地3.59萬畝，其他原因占用耕地8804.25畝。

過度使用化肥農藥，造成耕地污染。現階段農業生產中主要依靠農藥、化肥來提高單產，但使用效率不高，并且這些有毒有害化學物品滲透到土壤中，會破壞土壤的結構從而造成嚴重的土壤污染。我國基礎地力對糧食產量的貢獻率僅有50%左右，遠低于歐美國家的70%～80%。由于對耕地過度索取，近10多年，我國基礎地力貢獻率下降了5%。此外，大部分鄉鎮企業、化工廠缺乏必要的環保意識和凈化設備，造成周邊河流、地下水、耕地污染，加之部分農區節約集約用水意識不強、地下水超采等問題日趨突出，破壞了原有的土地生態環境，也影響著糧食安全。

農業生產比較效益低，農民生產積極性不高。農業生產成本較高，農產品價格不合理，單純依靠土地的收益普遍較低，使得許多農民轉而到城市務工。調查數據顯示，2019年，全省小麥畝均收益414.34元，按照一年兩季收入來算，人均種糧收入約為2187.72元，僅占農村居民人均可支配收入的14.39%。河南省現有農村人口4638萬人，真正從事農業生產的人數目前不足2000萬人，且大多是老人和婦女，多數種植小麥、玉米等傳統作物，種植效益普遍較低。隨著河南省工業化和城鎮化進程的繼續深入推進，農村勞動力進一步轉移，由于土地流轉不暢、種糧效益低等原因，農民種糧積極性進一步降低。

耕地基礎設施不足，制約耕地潛能發揮。據統計，灌區內糧食單產是非灌溉區糧食單產的1.56倍，水資源約束已成為河南省糧食生產最大的挑戰。河南是水資源嚴重短缺地區，人均水資源量僅為全國平均水平的1/5，隨著經濟社會的快速發展，水資源短缺問題日益突出，冬春連旱、旱澇急轉頻頻發生，特別是原來一些降雨豐沛的地區，也出現多年罕見的嚴重干旱和洪澇現象。農田建設對全省耕地質量等級的提升起到了關鍵性的作用，但當前河南省高標準農田只占全省耕地的一半，且部分已建成項目標準不高，如缺乏必要的田間道路及農田水利設施等，即使前些年建成的高標準農田也有一部分因管護不力等原因而需要進一步提升，在一定程度上制約著耕地生產潛力的發揮。

耕地高效利用的措施建議

習近平總書記在河南考察調研時指出，糧食安全、“三農”工作是一切工作的重要之基，河南農業農村人口比重大，“三農”工作任務繁重，糧食生產這個優勢、這張“王牌”任何時候都不能丟。2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情帶來的全球糧食安全問題，更加凸顯了耕地保護的重大意義，扛穩糧食安全責任要靠耕地，要靠提高耕地產出效率。

機構改革職能整合之后，土地資源管理仍然是自然資源部門最基本的職責，耕地保護更是自然資源部門的核心任務。要實現耕地高效利用，自然資源系統必須堅持底線思維，強化紅線意識，從行政、經濟、技術、法律等方面打好“四張牌”，強化耕地保護和監督管理，探索農村一二三產融合發展新路子，為實施鄉村振興戰略、推動實現全面小康提供有力保障。

嚴守耕地紅線，打好“制度創新牌”。堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格實施永久基本農田特殊保護，全面評估各地貫徹中央保護耕地政策成效，強化耕地保護責任目標考核結果運用，進一步壓實各級政府耕地保護主體責任，構建以耕地保護為首要任務的土地管理工作格局。通過國土三調全面摸清農村建設用地底數，在城鎮化大背景下綜合分析農村建設用地以及農村一二三產業用地需求，推算可轉換的耕地資源數據，在此基礎上，結合農村新居建設和危舊房改造等，依據現階段土地管理要求和城鄉發展的實際，積極開展增減掛鉤試點，作為補充耕地的主渠道。加強耕地利用衛星遙感監測體系建設，建立耕地利用動態巡查制度，準確掌握耕地利用情況，及時發現和制止粗放用地、拋荒撂荒耕地行為。探索實行耕地輪作休耕制度試點，科學合理安排耕地休耕，實現耕地可持續利用。

堅持因地制宜，打好“用途管制牌”。按照“宜耕則耕、宜建則建、宜牧則牧、宜林則林、宜濕則濕、宜草則草”原則，統籌劃定生態保護、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制紅線，既要為城市建設和鄉村產業發展留出必要空間，又要堅決防止借鄉村振興之名，把耕地非農化。規范農村宅基地管理，嚴格落實“一戶一宅”制度，穩妥有序推進宅基地制度改革，加大對城鄉建設用地集約節約引導，建立健全節約集約用地評價機制，積極盤活城鄉存量建設用地，以更少的耕地資源支撐更大規模的經濟發展。對重度污染耕地，實施生態退耕，還林還草，通過種植結構調整，將污染耕地逐步退出耕地保護范圍。大力支持交通廊道建設，在交通干道兩側合理區域內植樹造林，采取灌木與喬木搭配種植，減少機動車尾氣對耕地造成的污染。在不破壞耕作層、不改變耕地性質的前提下，鼓勵耕地經營者根據市場需求調整農作物種植結構，探索適應現代市場經濟的土地流轉模式，發展適應市場需求的高效農作物生產，提高農產品有效供給和農業種植效益。利用山區、丘陵、未利用地等，大力支持發展林果業，建設生態防護林，推廣農林間作和農果間作，充分發揮其生態防護效應，著力打造一批具有規模效應的示范基地，結合高效農業的綜合開發，適度增加農副產品加工等鄉鎮企業用地，提升果品附加值，實現特色林果業可持續發展，促進農民增收，區域經濟發展。

強化數質并重，打好“提質增效牌”。按照“數量有增加、質量有提高和生態更優化”的要求，大力支持高標準農田建設，積極推進全域土地綜合整治，完善工程技術標準，加強農田基礎設施配套，高標準設計，高標準施工，全面提高耕地數量和質量。以高標準農田建設和全域土地綜合整治為補充耕地主要途徑，進一步明晰新增耕地核實認定要求，打通高標準農田建設新增耕地渠道，嚴格新增耕地入庫管理，強化新增耕地后續監管，完善儲備補充耕地核查，堅決剔除不真不實的補充耕地，建立干凈、可靠的補充耕地儲備庫，確保新增耕地真實準確、合理利用，實現增減掛鉤拆舊區復耕、高標準農田建設新增耕地入庫、全域土地綜合整治“互聯互通”，統一標準、統一入庫、統一使用。利用供地前置手段，剝離可利用的耕作層表土，推行“移土培肥”，提高新增耕地質量，加強綜合整治項目后期管護，在中低產田增施有機肥料，進一步改良土壤，提高耕地復種指數，擴大經濟作物種植比例，適當調整農業內部結構，大力支持設施農業用地，不斷提高耕地的利用率與產出率，推動農業現代化和城鄉統籌發展。

實行獎勵激勵，打好“調節控制牌”。積極發揮政府的引導作用和市場資源配置的決定性作用，利用好經濟杠桿的調節作用，建立耕地保護利益調節機制，讓保護耕地的地方“不吃虧”，讓保護耕地的集體和農民“得實惠”。建立耕地保護補償激勵機制，從種植規模、糧食產量質量、人員素質以及耕地的利用率和承載率等方面，綜合評定耕地保護成效，結合耕地保護責任目標考核結果，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予獎補，通過補貼降低耕地的生產成本，提高基層政府和農民保護耕地的積極性。開展耕地利用質量評價，推進用地和養地相結合，鼓勵耕地經營者增加改善地力投入，提高耕地產能。發揮財政資金撬動效應，引導鼓勵金融資金和工商資本向農業農村配置，改善農村金融服務，加快農村金融組織、產品和服務創新，落實和完善涉農貸款優惠獎勵政策。加快培育新型農業經營主體和職業農民，引導扶持農業大戶、家庭農場和農民專業合作社開展適度規模經營，鼓勵支持農村能人、院校畢業生、農業科技人員、外出務工經商成功農民成為創新創業的職業農民，讓農業成為令人向往的產業、農民成為令人羨慕的職業、農村成為推動經濟社會持續發展的強大驅動力。（作者單位：河南省自然資源廳）