深化用地審批制度改革賦予省級政府更大自主權

焦思穎

為貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經濟工作會議精神，近日，國務院出臺《關于授權和委托用地審批權的決定》（簡稱《決定》），自然資源部發布關于貫徹落實《決定》的通知，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級政府更大用地自主權。

用地審批權下放基于怎樣的背景和考量？此次下放哪些用地審批權？將會帶來怎樣的影響？自然資源部國土空間用途管制司負責人對此進行了解讀。

持續推進“放管服”改革，進一步優化營商環境

用地審批是我國土地管理的一項基本制度。1998年修訂、1999年1月1日起施行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定了用地審批的權限和程序，在加強對新增建設用地的從嚴從緊控制、嚴格保護耕地等方面發揮了重要作用，但也存在用地審批周期較長，與經濟社會發展有較大沖突的問題。

2018年組建以來，自然資源部對當前土地管理中存在的問題進行了深入梳理，致力于用地審批制度改革，以期根據行權能力更加科學地劃分不同層級政府事權，合理設定審批環節，減少不必要的“形式審查”、重復審查，提高用地審批水平和效率，并強化權責對等。但因有關法律法規等要求和限制，單純依靠上述措施難以從根本上解決用地審批環節多、事權錯位、周期長的問題。

“用地審批周期長，有工作方面的原因，也有法律制度方面的原因，主要是審批層級高、環節多、事權錯位，中央一級審批范圍較大，也承擔了部分應由地方人民政府承擔的事權。”該負責人說。

2018年，自然資源部在報請審議《土地管理法》修改建議時明確提出，《土地管理法》修改在解決“三塊地”改革（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）的法律依據問題時，也要考慮一并推進用地審批制度“放管服”改革，進一步優化營商環境，并向國務院報送了改革建議，核心是增加國務院“授權”或“委托”省級人民政府行使審批權。經與有關部門深入溝通，在國務院分管領導同志協調下，將改革用地審批制度、下放審批權限的內容寫入了新《土地管理法》修改建議，經國務院常務會審議后，最終報請全國人大常委會審議通過，新法于今年1月1日起正式實施。

新修正的《土地管理法》明確，由國務院批準土地利用總體規劃的106個城市分批次建設用地的農用地轉用審批事項，國務院可以授權省級政府批準;除永久基本農田以外的單獨選址建設項目農用地轉用審批事項，國務院可以授權省級政府批準。新《土地管理法》實施后，國務院依然保留永久基本農田轉為建設用地的審批權，以及征收永久基本農田、三十五公頃以上耕地、七十公頃以上其他土地的審批權。考慮到全國80%以上耕地為永久基本農田，且重大項目多數需要占用耕地三十五公頃或總用地七十公頃以上，因此很多項目用地實質上仍需由國務院審批。為落實十九屆四中全會“賦予地方政府更多自主權，支持地方創造性開展工作”的要求和中央經濟工作會議的部署，國務院進行了專題研究，明確了依照新修正的《土地管理法》，將國務院可以授權的用地審批權授權各省級人民政府行使，同時，經審慎研究，將國務院保留的用地審批權通過委托方式在全國部分省份開展試點，最終形成了《關于授權和委托用地審批權的決定》。

賦予省級政府更大用地自主權，提高要素保障效率

此次下放的用地審批權有哪些？

該負責人表示，新修正的《土地管理法》將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市政府批準。

按照新修正的《土地管理法》第四十四條第三款規定，對國務院批準土地利用總體規劃的城市在建設用地規模范圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市政府批準;按照新《土地管理法》第四十四條第四款規定，對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。

同時，試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市政府批準。對新《土地管理法》第四十四條第二款規定的永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及第四十六條第一款規定的永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務院委托部分試點省、自治區、直轄市政府批準。首批試點8個省份，試點期限1年。國務院將建立健全省級政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態調整，對連續排名靠后或考核不合格的試點省份，國務院將收回委托。

對應國務院授權和委托的用地審批權，自然資源部的用地預審事項同步下放省級自然資源部門，先行用地批準事項同時委托給試點省份省級自然資源部門。委托用地預審和先行用地批準事項的期限與國務院用地審批權委托試點時間相同。

改革用地審批制度，賦予省級政府更大用地自主權，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，明晰中央和地方在土地管理上的權責關系，推進國土空間治理體系和治理能力現代化的內在要求;是積極推進供給側結構性改革，促進有效投資，推動經濟高質量發展的務實舉措;是深入推進“放管服”改革，優化營商環境，回應社會關切，提升自然資源服務效能的實際行動。

“依照法律規定將用地審批權授權和委托省級政府，更好地體現了權責對等、依法行政、規范管理的基本要求。實施上述改革，一方面賦予省級政府更大自主權，大幅提高用地審批效率，另一方面，中央部委在完成對非試點省份用地審批任務的同時，可以拿出更多精力對承接授權和委托的省級政府進行有效監管。”該負責人說。

放權不放松審查標準，全面加強事中事后監管

對于放下去的用地審批權，如何確保“放得下、接得住、管得好”？

“下放用地審批權絕不意味著放松用地審查和監管要求！”“耕地保護的核心手段是規劃的管控和占補平衡制度的落實，部分用地審批權限下放后，通過實施嚴格的監管，不會對耕地保護的責任目標產生影響。”該負責人強調，“不論是授權還是委托，主要是適應當前經濟快速發展對用地效率的要求，只是審批事權的重新劃分，審查遵循的規則、標準沒有變。從這一意義上說，切實保護耕地、節約集約用地、維護被征地農民合法權益的原則不變;用地必須符合規劃，符合占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護地條件，符合用地標準，落實耕地占補平衡等要求不變。”“下放用地審批權后，絕不意味著各級城市可以‘攤大餅擴張了，各級城鎮的開發建設，依然必須符合國土空間規劃的規模、布局以及城鎮開發邊界的管控要求、符合土地利用年度計劃的要求。”“下放用地審批權后，對占用永久基本農田搞建設的要求仍然與以前一樣嚴格，一般建設項目不得占用永久基本農田，國家交通、能源、水利、軍事國防等重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證”。

該負責人說，審批權限下放后，實際上壓實了地方政府耕地保護的責任。過去由國務院審批的項目，一定程度存在著地方組件不認真，把關不嚴格的情況。現在權力給了地方，責任也給了地方，不按規則審查，將承擔責任和后果，這就是所說的“放得下、接得住、管得好”。同時，自然資源部將堅決落實黨中央國務院要求，在監管上下功夫，全面加強事中事后監管：一是進一步明確用地審批政策、規則、標準、要求，規范審批行為，切實提高審批質量和效率;二是運用航空航天遙感監測、三維地形展示等自然資源技術集成手段，采取“雙隨機、一公開”等方式，加大監督檢查力度，特別是加強對占用永久基本農田和生態保護紅線的監管，對可能出現的隨意占用永久基本農田或補劃不實、耕地占補平衡不落實、用地標準執行不嚴、征地補償不到位等問題及時糾正整改，對違規審批的進行嚴肅處理;三是按照國務院確定的建立省級人民政府用地審批工作評價機制的要求，從用地審批、耕地保護、節約集約利用等方面綜合評估各地土地管理水平，根據綜合評估結果，及時提請國務院動態調整委托試點省份。（摘編自《中國自然資源報》2020年3月23日1版）