獵德城中村改造模式研究

王祖瑞

摘 要：城中村作為我國城市化發展過程中的產物，根源在于我國長期以來的城鄉二元制度，直接形成于城市發展過程當中的選擇性征地行為，可以說是我國飛速城市化進程中產生的獨有問題，嚴重妨礙了城市整體規劃，成為了城市里面的“問題”，無論是當地政府還是城中村居民均受其苦。而對于城市規模已達極致的大城市來說，難以通過向城市外部拓展空間來實現城市的發展，對現有地塊的深度開發成為推動城市化繼續發展的重點。07年廣州由于城市規劃、獵德大橋修建等原因不得不對獵德城中村進行改造，使得獵德成為廣州放開開放商不準參與城中村改造紅線之后的首個成功改造的試點，雖然獵德模式的背后有著其本身得天獨厚的優勢，但其改造的模式、其中涉及的一些改造原則對于其他城中村改造具有重要的參考價值。本文通過分析獵德城中村改造過程當中的三方利益主體參與及博弈、規劃方案、拆遷補償標準、資金籌集等各個方面，總結出獵德模式的基本要點，進而對獵德模式中城中村改造的基本原則進行推廣。

關鍵詞：城市化;城中村改造;獵德模式

1 研究背景與意義

城中村是我國城鄉土地、戶籍二元制度下城市化快速發展的產物，已經成為困擾各地政府的一大難題，尤其是對于廣州這種城市規模幾乎已經到達極限的城市，對內部土地（尤其是利用水平極低的城中村）的開發利用成為城市發展的重點。

07年廣州有城中村138條，規模不可謂不大，雖然政府一直在試圖對其進行改造，但困難頗多，毫無進展。07年廣州以獵德為試點進行嘗試并成功完成對其改造，但之后廣州對冼村等幾個城中村的改造在照搬獵德模式的情況下依舊困難重重，阻力甚多，可見完全照搬成功經驗不可行。2015年，政府發布《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，提出在2020年基本完成對現有棚戶區、危房及城中村的改造。城中村改造迫在眉睫。

本文通過對07年廣州獵德全面改造的所謂獵德模式的研究，剖除其成功的獨特性，尋找一個可以應用到大多數成熟型城中村的改造模式、改造的基本原則，以期推動各地順利完成對其城中村的改造。

2 相關理論

城中村改造的相關理論主要有新制度經濟學以及城市政體理論。新制度經濟學強調對人、經濟活動與制度加之三者相互關系進行研究，而從本質上說對城中村進行改造就是在我國特有的制度背景之下，由特定的幾個利益主體進行參與的經濟活動。由此可知，新制度經濟學對于城中村改造所涉及的從經濟過程到人的行為及相關的法律制度的理解提供了一種新穎的分析工具和獨特的視角[1]。

城市政體理論將城市發展過程當中形成的利益主體分為三類：政治性組織、經濟型組織與社團型組織，政體理論通過對這三類組織在政策過程中扮演的角色及其作用方式進行分析，進而構建出“政府—企業精英—社團組織”這一動態分析模型。城中村改造過程當中的三方主體恰合其劃分的三大主體。

3城中村改造問題與難點

政府選擇性的征地行為是該問題產生的直接原因。建國之后三十年，大量城市變成了由具有兩種截然不同歸屬權的土地拼湊而成。限于當時制度原因，地方政府缺乏資金，只能選擇繞開村落。改革開放之后，城市發展與城市化急需新征土地，地方政府理所當然的會選擇繞開宅基地而選擇征用價格低廉的農業用地。但是地方政府卻對剩下的村莊卻缺乏管理與規劃，最終導致只剩下村民宅基地的村落被不停擴張的城市吞噬包圍。

城鄉二元制度是城中村起源的制度原因。城鄉二元制度與新興的市場經濟的碰撞，導致了地方政府選擇性的征地、流動性人口對城中村住房的需求偏好，進而推動村民集體的建房逐利。新興的市場經濟忽視了土地所有制存在的差異而一味的要求相對自由的競爭，但是舊有的計劃經濟體制所遺留下來的二元制度卻在一定程度上限制了自由競爭。城中村的村民為了追求房租帶來的利益而大肆建造房屋[2]，他們利用村委與宗族來回應政府及市場，在利用城市發展帶來的機會的同時，也在對抗城市發展對城中村的侵蝕。城中村便在這種復雜的多方互動下最終成型。

城中村改造難點在于以下兩點：（1）多方主體利益博弈，城中村改造必須處理好政府、村集體與投資方（或開發商）三方主體的利益分配。由于改造涉及面廣、主體多且成分復雜，處理不好利益分配的話容易引起社會沖突。而且村民由于其天然劣勢在三方利益博弈中由于信息不對稱、知識匱乏等原因處于不利地位，所以處理不好便會阻礙改造進行。（2）改造拆遷阻力大，城中村村民由于既得房租利益大加之征地拆遷所能給的補償標準較低、補償標準不能夠統一等問題，對改造存在抵觸情緒，改造阻力大。（3）農民角色轉變問題，城中村村民作為居住在“城市里”的“農民”，缺乏在城市中謀生的基本技能，并且在生活習性與思想觀念上仍然受到傳統文化、村規民俗的約束，對于市民生活有著天然的抵觸。（4）外來人口居住問題，大量的外來人員與低收入人員選擇在城中村中租房解決居住問題，當城中村改造而成高檔商業樓房之后，居住其中的低收入人群將會被高收入人群所取代，那么政府不得不考慮之后低收入人群的住房安置問題。

4 獵德模式及其優越性

獵德村村名取自“耕道而得道，獵德而得德”（源自西漢揚雄《法言義蔬-學行》），改造前獵德村歸廣州天河區管轄，位于珠江新城（廣州市新城市中區）核心區，東接譽城苑社區居委會，西傍利亞彎，北連花城大道和興民路，南側就是珠江，并有獵德涌流經村落。村落面積共470畝，外加350畝左右的經濟發展用地。

（1）制度改造奠定基礎

城中村問題是建國以來城鄉二元制度的產物，對于其改造要開始于對其制度的改造，只有完成制度層面的改造，才能夠完成對城中村的全面改造。城中村的“四項改制”即城中村中的農民戶籍轉為城市戶籍的戶籍制度改造、村集體所有的集體土地改為國有土地的土地制度改造、村集體所有的集體經濟轉變為股份有限公司（村集體和村民個人持股）、村莊管理逐步納入城市管理體系。其中土地制度改造可在城中村改造規劃同時進行，其余三項應對所有待改造的城中村進行改造，不光是制度層面的改造，更應該是文化層面的改造，讓其中的農民逐步向市民轉變，由血緣關系的熟人村落向市民鄰里的社區轉變，由低文化水平農民群體向具有平均十二年以上文化水平的市民階層轉變。

（2）獵德村改造的主體參與

政府負責管理規劃，確定對哪些城中村進行改造，但詳細的改造方案則由村集體制定，但是政府負責對方案進行審批審核。同時政府負責村民的拆遷安置工作并制定改造的技術標準，如容積率等，并對村集體、開發商兩者進行監督。政府負責土地拍賣，并將拍賣所得資金交于天河區政府，由其根據獵德村改造工程進度逐步撥付獵德村經濟發展有限公司用于村民復建安置房的建設。

村集體負責制定詳細的規劃改造方案，統籌村民意見，并選擇具有相應設計資質的設計單位提供的方案。橋東安置區的方案便是由村民大會決定的來自廣東省建筑設計研究院的方案。方案制定之后上報政府有關部門，批準通過后由撤村改制后組建的獵德公司組織實施。開發商在改造過程當中僅參與拍賣地塊的拍賣與開發，不準參與拆遷安置工作。

以獵德村集體作為改造主體有著先天的優越性，首先就是更加熟悉獵德村的實際情況、村民的需求和利益關系，形成的改造方案更符合實際情況，其次便是能夠維護好村集體和村民的利益，最大程度上減少來自村民的阻力。政府的主導作用與開發商不直接與村民接觸的原則避免了開發商與村集體利益博弈存在的種種問題，能夠合理制定拆遷標準在內的各種指標，平衡各方利益。

（3）規劃方案

獵德村改造方案分為作為安置區的橋東、橋西的開發區、橋西南集體經濟用地三個部分。橋東區安置回遷居民，包含教育用地在內共計132291.8平方米建設用地，計算后容積率5.2;橋西南則是村集體用地，用來發展村集體經濟包括建設五星級酒店，共計32135.7平方米建設用地面積，計算后容積率5.4，;剩余的橋西地區則變為國有土地，作為融資拍賣地塊提供改造資金，交由開發商進行商業開發，此塊區域共計114176平方米用地面積，71175平方米建設用地面積，計算后容積率高達7.98。

在獵德規劃方案中最值得注意的是采用“倒算容積率”，即先確定復建安置房總的建筑面積，考慮拍賣籌資地塊的市場實際價值進而確定該地塊建筑面積，整合而成改造方案的總的建筑面積。

獵德三三制的規劃方案在保留安置房建設地塊同時劃出一部分土地拍賣來籌集資金，還留有建設集體經濟（五星級酒店）地塊，在解決安置問題的同時解決了資金籌集和村集體的利益分配，結合“拆一補一”的原則，村民可繼續出租房屋獲取收益，解決了村民轉型后的生存問題。但是倒算容積率的做法雖然是解決了資金籌集問題，卻產生容積率過高等問題，此外村集體安置房也存在著建筑密度太大“屏風樓”（珠江江景景觀控制不好）的問題。

（4）資金籌集

城中村改造籌資困難一直是一大難題，政府、村集體顯然無力負擔數十億的改造資金，為了解決資金問題，獵德改造方案劃出商業價值比較高的部分集體土地轉為國有土地進行“賣地籌資”，由政府公開拍賣。2007年9月29，合景泰富、富力拍下“獵德村地塊”，最后的成交價高達46億元，完美解決資金籌措問題同時還有所剩余，剩余資金劃歸獵德公司做公司資本。

（5）拆遷補償安置方案

《獵德村舊村改造村民房屋拆遷補償安置初步方案》將獵德村擬劃分為按橋東部安置區、橋西部開發區、橋西南集體經濟區分三步逐步實施。其中橋西南部建立一座屬集體經濟的五星級酒店。整體的改造按滾動式方式進行拆遷重建工作，原則上是先進行橋西部的拆遷工作，后進行東部和橋西南部的拆遷工作。

拆遷補償則按“拆一補一”的原則進行，即對有合法產權證明的被拆遷房屋拆一平方米就補回一平方米安置房建筑面積。對于安置房面積，居民可以1000元一平方米的價格放棄，也可以3500元一平方米的價格購買額外的安置面積。對于非法違章的建筑面積，也將給予1000元一平方米的材料損失費。如此優厚的補償標準也是獵德村改造順利進行的保障，最大限度上降低了來自村民的阻力，獲得了除個別村民以外的一致同意。

（6）文化保護

作為源自宋朝神宗元豐年間的古老村落，獵德村歷史元素眾多，改造文化保護上的做法值得肯定。對于眾多宗祠和三座廟宇改造方案是最為重要的龍母廟原狀不變，并將5座宗祠按原狀集中復建在龍母廟周圍，形成獵德的新的宗祠區，并在其中修建廣場，用于節慶活動等。對于“一涌兩岸”的歷史風貌，改造方案選擇在獵德涌兩岸建立獵人坊風情街再現獵德嶺南水鄉的古風古韻，對兩岸的古樹、跨涌小橋和具有古風古韻的民居、構筑物進行保護和修繕，將原來村內殘余的青石板路、古樹集中復原到涌兩岸。

5結 語

獵德村作為廣州市于07年放開開放商不能參與城中村改造紅線之后的第一個全面改造的試點并成功完成改造，其優越的區位位置（珠江新城區）與政府對試點的大力支持使得其他城中村不能完全照搬獵德模式，但對其改造過程中的亮點卻可以借鑒，同時獵德改造存在的“屏風樓”問題也值得反思。城中村改造最終還是要遵循“一村一策”的基本原則，根據實際情況科學合理的確定屬于自己的改造模式。

參考文獻：

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