縣域鄉村產業振興的富民目標

仝志輝

今年的農業農村發展，在年初就布置了脫貧攻堅與補齊全面小康短板兩項重點任務，而突如其來的新冠疫情，又使得三農任務更加復雜繁重。

2月27日，積極應對新冠肺炎疫情決戰脫貧攻堅電視電話會議在京召開。中共中央政治局委員、國務院扶貧開發領導小組組長胡春華出席會議并講話。他強調，要努力克服疫情影響，要堅持五級書記一起抓，確保脫貧攻堅力度只增不減。確保脫貧攻堅力度只增不減，確保實現決戰脫貧攻堅目標任務。而對長遠的三農工作，更應該謀劃的是鄉村產業發展，以推動脫貧攻堅和鄉村振興有機銜接，使鄉村振興戰略獲得持久和全面的推動。近日，農業農村部也制定并發布《2020年鄉村產業工作要點》，要求緊扣鄉村產業振興目標，聚焦重點產業、聚集資源要素，強化創新引領，突出集群成鏈，培育發展新動能，推進政策、項目和措施落地，大力發展富民鄉村產業，奠定全面小康和鄉村振興基礎。在黨中央國務院直接領導下，各省正在堅持疫情防控不松勁，同時抓緊做好春耕備耕，努力奪取疫情防控和農業農村經濟發展“雙勝利”。

發展鄉村產業是減少疫情影響、銜接脫貧攻堅和鄉村振興的有力抓手。2020年中央一號文件提出“發展富民鄉村產業”，充分體現了鄉村振興戰略20字總要求中的“產業興旺”要求，也是對去年《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》有關部署的進一步深化。脫貧攻堅要聚焦產業扶貧，而產業振興中鄉村產業發展是中央領導所說的“解決農村一切問題的前提”，脫貧攻堅如此，鄉村振興戰略也如此。而“富民”兩字，不僅是2020年脫貧攻堅收官之年應該聚焦的，也是鄉村振興戰略的根本目的所在。謀劃縣域鄉村產業發展必須要著眼于“富民”，而不能僅滿足于產業發展。

發展“富民鄉村產業”是鄉村產業振興的重點

提出發展富民鄉村產業，就是要對單純依靠發展城鎮化、僅靠增強農民非農收入就可以解決農村問題的思想偏向進行糾正。

2020年中央一號文件的第三部分是“保障重要農產品有效供給和促進農民持續增收”，點出國家在鄉村產業發展上的兩個基本著眼點。一是保障國家重要農產品的供給，二是推動作為小康社會建設短板的農民收入增長。國家對于農業和農民的最基本關切體現在這里。第一個目標在不同省份的落實會不一樣，不一定會提出分縣的指標。但是，第二個要求對于所有縣來說，則都應該考慮。全面建成小康社會，農民錢包鼓不鼓、城鄉收入差距有無盡量縮小是重要指標。

要增加農民收入，最有希望的部分是推進鄉村產業振興。今年一號文件的這部分內容包括五個方面，分別有關糧食生產、生豬生產、現代農業設施建設、富民鄉村產業、農民工就業。糧食和生豬是今年要重點抓好的戰略性農產品，現代農業設施建設是發展鄉村產業的保障措施，農民工就業是在鄉村產業之外確保農民增收的重要一翼。五個方面內容中，“發展富民鄉村產業”最為根本。

去年國務院12號文件給“鄉村產業”下了一個定義。鄉村產業是根植于縣域，以農業農村資源為依托，以農民為主體，以一二三產業融合發展為路徑，地域特色鮮明、創新創業活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密，服務城鄉、繁榮農村、致富農民的產業。這一定義說明“鄉村產業”不僅僅是農業產業，而是扎根鄉村的多種產業。今年一號文件的“富民鄉村產業”的“富民”更從本質上點出了發展鄉村產業的根本著眼點。

發展“鄉村產業”的目標：不是做大產業，而在富裕農民

發展鄉村產業當然要發展產業，但是發展產業并不意味著要把產業發展的目標單純放在做大做強產業上。發展產業要以富民為目的，要以是否富民作為衡量產業是否發展的目標和標志。

鄉村產業為了富民，圍繞富民目標發展鄉村產業，這是農村產業政策同以往農業產業化發展政策的根本不同。農業產業化，確實提高了農業產出、改善了農業技術，但是，從相關政策中獲益最多的始終是少數大戶和涉農企業。農業產業化過去一味強調擴大土地經營規模，勢必抬高小農戶進入農業的門檻，一定程度上會排斥普通農戶、小農戶。要改變這一狀況，一個是強調多功能和多形態的農業，使得農村多業并舉，擴大多數農戶都能有勞動力在農村就業，另一個就是要改變農業全產業鏈中生產服務環節、流通環節的產業組織方式，讓其利潤更多留在本地。

鄉村產業發展如果沒有很好的體制機制，也會重演過去農業產業化只富裕少數人的問題。鄉村產業要做到富民，就是要富裕本地絕大多數農民，要讓絕大多數農民從農村產業發展中獲益。這不僅要求我們在產業選擇上要發展勞動密集型農村產業，更好地把農村勞動力資源利用起來，同時也要求，我們要通過集體經濟組織把農村最普遍的資源整合利用起來，如土地資源、生態資源、歷史文化資源，這些資源仍歸集體所有。在利益分配上可以更多基于集體經濟和集體組織的中介惠及多數農民。今年全國要全面推開集體產權制度改革，并繼續扶持2萬個村開展壯大集體經濟試點示范，這都會有利于促進鄉村產業發展真正落實富民目標。

打造全產業鏈的根本目的，是讓農民更多分享產業鏈利潤

正是基于富民目標，今年一號文件提出的鄉村產業發展的總體要求是“支持各地立足資源優勢打造各具特色的農業全產業鏈，建立健全農民分享產業鏈增值收益機制，形成有競爭力的產業集群，推動農村一二三產業融合發展”。這其中的關鍵就是“建立健全農民分享產業鏈增值收益機制”， “富民”目標落實，關鍵在此。也唯有如此，鄉村產業發展才能形成內生動力。這一總體要求切中當前農業產業發展存在問題的要害。

農村產業發展如果只發展單一的種植業、養殖業，那就只是給外部市場主體提供原材料，或初級產品，大量利潤被后續的加工環節、流通環節所占有，這樣的種植業、養殖業做得越多，農民的相對損失越多。這樣的農業發展下去只能讓從業的農民越來越少，也是推動土地規模經營的一個客觀前提。但即使這樣，如果僅僅是擴大了初級農產品的土地經營規模，如果利潤分取一直讓后續加工和流通環節占大頭，最終農業生產環節也會被外來資本占據。鄉村產業不能由鄉村人來獲利，鄉村產業也必然不能和農民福利和當地農村發展相得益彰。這樣的鄉村產業不是富民鄉村產業，也不是可持續發展的鄉村產業。

所以，多年前，我寫過《農村改革的關鍵不是土地流轉，而是農民合作》，闡明農村產業的組織形式關乎產業發展目的，而不是僅僅通過土地流轉和規模經營來發展農村產業，就能達到農村產業發展目標。農村產業需要通過合作制的制度設計，并且融入農村全方位發展。政府通過各種財政扶持措施支持農業拉長產業鏈、壯大價值鏈，其根本的目的是在于讓農業擴展為農村產業，讓農村產業利潤有更多的機會產生在當地、留給當地農民。

發展富民鄉村產業，關鍵在縣域統籌

在縣域內發展富民鄉村產業，必須解決一系列問題。

首先，是鄉村產業推進的工作機制。發展鄉村產業，要能統籌城鎮和鄉村兩個空間的產業發展，要能實現城鄉基礎設施互聯互通，使得城鄉融合在鄉村產業發展之初就要發揮作用，要在縣域統一搭建技術研發、人才培訓和產品營銷的平臺，推動工農業生產要素、人才、技術在城鄉間的流動共享。通過前瞻性規劃和體制革新逐步推動縣域內的資源統籌和發展協同。

這就要求不再用層層下達指標的方式推動鄉村產業發展，也不再簡單用招商引資方式推動工商資本下鄉，而是要根據縣域在區域發展格局中的定位，根據資源優勢，先擬定優勢和特色產業發展目標，逐步用內外互促、城鄉互動、加強服務等引導和促成特色產業集群的形成。只有建立城鄉統籌發展鄉村產業的體制機制，才能為農民分享產業鏈增值收益打下堅實基礎。對此，縣一級有明確的工作機制了嗎？沒有的話，要對照一號文件精神，想想該怎樣建立。在中央層面，農業農村部、發改委、財政部、自然資源部等經常要就統籌城鄉發展聯合發文，在縣一級，怎樣的統籌機制更為有效。

其次，在空間布局上，不宜再推行鄉鄉給產業發展指標、村村下產業發展任務。要能強化縣域統籌，區分不同鄉鎮實際，建立產業集群，要推動農產品加工流通企業中心下沉，向有條件的鎮（鄉）和物流節點集中，逐步引導出縣域內若干個特色產業小鎮的形成，形成鎮域產業的聚集。通過將鄉鎮建成鄉村經濟中心來帶動村莊產業的發展。鎮域特色是形成縣域特色的基礎。飯要一口一口吃，特色要一步一個腳印打造。有了切合實際的長遠目標，就堅持不懈去做。縣一級在干部體制、考核機制上做好相應準備了嗎？

因此，發展這樣的主體要考慮地方特色產業發展和富民兩個目標的平衡。縣域要把更多精力放在發展鄉村兩級集體經濟組織的鄉村產業發展能力上，只有如此，才能使得國家公益性的鄉村產業財政扶持和金融服務產生更大的政策效應，奠定全縣富裕農民的堅實基礎。即使是零星的現代農業產業園，也要嵌入集體經濟組織這樣的主體。而對于暫時沒有技術條件甚至市場前景發展現代農業產業園規模的縣域來說，扎扎實實地發展農村電子商務、農業技術推廣、流通體系服務等，扎扎實實地進行農民帶頭人培訓，扎扎實實地進行農村集體產權制度改革，發展集體經濟組織的經營能力，才是符合富民宗旨的鄉村產業發展方式。

新冠肺炎疫情正在給鄉村產業發展帶來影響，不僅僅是復工時間，也包括產業發展目標和方向。跨省域的全國范圍勞動力流動給城鎮化帶來動力，但是對于我們的鄉村產業發展也在抽走精壯勞動力和各方面人才。

疫情過后，怎樣在城鄉統籌發展、區域間平衡發展、縣域自主發展的視角重新思考鄉村產業的空間布局和產業鏈、價值鏈的分布，是鄉村產業振興要首先回答的問題。

我們是否要更加追求鄉村產業的勞動密集、農產品的地產地銷、縣域產業與縣域生活的相融，從這個意義上說，鄉村產業不僅為了富民，可能還是在為縣域視角的生態文明和城鄉融合發展探索新的道路。

（作者為中國人民大學鄉村治理研究中心主任、國家發展與戰略研究院研究員、農業與農村發展學院教授）