政策工具視角下我國養老政策的文本分析

張婕

摘 要：文章通過文獻調查、邏輯分析、統計分析等方法，利用Rothwell和Zegveld的政策工具理論，對我國的養老政策的文本內容進行量化分析與評價，客觀分析《規劃》的特點與不足，針對不足提出相應的對策建議。根據政策工具理論將養老政策的指標按照政策工具理論的三個方面即需求面、環境面、供給面劃分，將定性的政策通過定量分析將其客觀呈現。

關鍵詞：養老政策;政策工具;政策文本

養老政策是國家政策中的重要部分，養老政策不僅是老年人的生活需求和利益維護的政策保障，而且也是維護國家穩定和諧發展的核心內容。我國當前對養老方面的學術研究一直在不斷發展并且有了豐富的學術成果。本文中的Rothwell和Zegveld的政策工具理論中供給型政策工具對政策是推動作用，需求型政策工具則是拉動作用，環境型政策工具是輻射作用。我國在金融、教育、體育和醫療等方面都應用該政策工具理論，這為公共政策的創新研究提供了全新的思路。

一、我國養老政策文本信息整理

（一）政策工具分類

1.供給型政策工具

供給型政策工具是政府為滿足各方面對養老服務產生的需求，屬于一個“供給者”的角色，是養老事業的推動力。供給型政策具體包括了資金投入、教育培養、技術和信息的支持、基礎設施的建設和公共服務的保障。

2.需求型政策工具

需求型政策工具的功能主要是政府為了滿足當前養老服務的需求，是養老事業的拉動力。需求型政策具體包括了公共采購、服務外包、消費市場和海外交流。

3.環境型政策工具

環境型政策工具的功能是政府利用外部因素的滲透和影響，為養老服務的推進發展培養一個良好的政策環境。該政策工具主要是采用目標規劃、資金支持、養老稅收優惠、法規管制和策略性措施五個具體政策工具。

（二）定義內容單元類目與政策文本編碼

為了避免重復性和方便及時查找更正，本文的政策文本編碼是按照“一級標題-二級標題-段落”的模式進行編碼，通過對文本的編碼和分類，得到客觀的數據分布情況，具體見表1。

二、統計分析

（一）供給型政策工具過溢

供給型政策工具占總的工具類型比重的45.36%，總體來說占比過溢。公共服務和教育培養占比最多，其中，公共服務占比最大;基礎設施建設和科技信息支持占比均衡;資金投入的條目項比重是供給型政策工具中最小的。供給型的政策工具之間的分布是很不均衡的。公共服務和教育培養的占比，說明政府更加注重提升公共服務、人才培養和工作能力。比重較為均衡的是基礎設施建設和資金投入，基礎設施的建設是養老事業發展中的重點內容，依然存在城鄉差異大，設施不完善的問題。科技信息支持占比仍然太小，對科技信息的關注應該加強重視，技術的發展促進老齡事業的科學化、系統化、和專業化。同時，我國的養老事業處發展起步晚，需要政府加大資金投入力度促進老齡事業的發展，資金投入是其他政策的財政保障，然后我國在使用資金投入工具的力度是不夠的，。

（二）需求型政策工具缺位

需求型政策工具占比最少，需求型政策工具的作用沒有得到良好發揮，政府對其的重視還不足。需求型政策工具是老齡事業發展的拉動力，政府在需求型政策工具的缺位導致了養老服務的發展在很多方面得不到滿足，減慢了老齡事業發展的速度，不適應時代發展要求。消費市場占比最多，消費市場是養老事業發展的重要推動力，市場的發展加速了社會養老機構、養老設施和老年人的生活水平的提升。公共采購工具占比稍大，公共采購是政府通過購買養老公共產品滿足養老服務的需求，占比過重也會加重財政的負擔。服務外包占比第三，在政策中涉及的內容較少，工具的作用沒有得到發揮，企業和社會機構組織缺少足夠的發展機會和空間。海外交流占比僅是7.7%，2016年國務院發布的養老政策中才涉及到海外交流，我國養老事業的發展起步較晚，我國在需求型政策工具方面嚴重缺位。

（三）環境型政策工具強勢

環境型政策工具的占比是41.24%。政府重視環境型政策工具是因為該政策工具中制定的主體是政府，占比大。目標規劃占比最大，目標規劃是所有政策的根本，是老齡事業的發展方向和路徑選擇，政策必須要不斷改進發展，適應當代發展和滿足迫切需求，對主要矛盾的緩解和實踐的推進有著重要作用。法規管制也同樣占了很大比重，法規管制的政策工具偏重，法規管制在保障養老發展秩序穩定的同時，也阻礙和限制了好多具有發展潛力的企業和社會組織。策略性政策占比較多，它是根據具體實情指定的相關政策，相對靈活，但地區之間差異較大，策略性政策比重過多會局限部分地區的發展。金融支持和稅收優惠作為政府發展養老市場的經濟手段，比重明顯太低，沒有金融支持和稅收優惠，顯然技術推進要慢很多，企業的發展規模和養老服務質量的提高也會受到制約。環境型政策工具的分布比重是不均且不合理的，環境型政策工具強勢，需要進一步改進。

三、針對文本分析的政策建議

（一）保持供給型政策工具的推動力

供給型政策工具是老齡事業發展的推動力，政府應該優化供給型政策工具的結構。加強公共服務，提高老年社會公共服務的意識和責任感，提升公共服務平臺的業務水平和服務能力，加強社區和其他社會組織的公共服務平臺建設，為老年人提供更加便捷和靈活的高水平公共服務。保持對基礎設施建設和教育培養工具的使用力度，通過教育培養促進養老觀念的轉變和養老服務的多樣化發展，完善基礎設施，減少地區間差異，加強對農村的養老基礎設施建設。著重加強對科技信息支持政策工具的使用，激勵科技的發展和信息的完善，推動養老信息系統一體化、便捷化和科學化。強化資金投入工具的使用，資金的投入可以加快老年基礎設施的建設、老齡事業信息技術推進、養老服務的信息平臺建設和老年人醫療護理的需求，同時加快公辦養老機構的改革和社會養老機構的發展。

（二）加強需求型政策工具的拉動力

需求型政策工具占比最小，嚴重缺位，要加強需求型政策工具的使用力度，發揮拉動力作用。逐漸弱化消費市場工具的使用力度時，我國養老事業起步較晚，通過增加對老年人的消費補貼加強對老年消費市場的塑造，但也增加了養老成本和國家財政的負擔，在市場穩定發展中不斷弱化該工具的使用力度。保證公共采購工具的使用，遵循利益最大化的原則，對公共采購的指標計劃精心設計，合理利用，保障養老服務的基本需求，不斷推動公共采購的多樣性和專業性，確保公共采購資源被充分利用。提高對服務外包政策工具的使用頻率，減輕政府壓力的同時促進養老市場的競爭與發展，構建有利于產業創新的服務外包支持體系。著重加強對海外交流的工具使用，提高對海外交流重要性的認識，借鑒經驗，深化海外交流工具的使用，推動養老基礎設施的發展，加強海外交流的深度。

（三）優化環境型政策工具的組合結構

環境型政策工具強勢，保障了環境型政策工具對老齡事業的輻射性和滲透力，為養老服務事業的發展提供了很好的外部效應和環境支持。在保證法規管制下，放寬對老齡事業的限制，給予養老市場、社會組織和老年人一定的發展空間，推動管理制度的深化與改革。降低策略性政策和目標規劃的使用力度，目標規劃和策略性政策都起了指導性作用，但地區間的老齡程度不同，差異較大，更加需要因地制宜的制定符合實情的養老政策，在保證方向正確的情況下靈活應用策略性政策工具。提高金融支持和稅收優惠的使用力度，充分發揮金融跨期資源配置功能，鼓勵發展專業的養老金融體系，著力解決社會資本參與養老服務業發展面臨的財政不足、稅費優惠等方面的實際困難，進一步優化民間資本投資養老服務業的政策環境。