困境未成年人的社會救助體系研究

張依寧

摘 要：近年來，未成年人福利和保護政策領域供給空白正在被陸續填補，困境未成年人的社會關注度隨之持續升溫，如何更好地為困境未成年人提供社會救助也成為一項重要的議題。本文從困境未成年人的現實情況出發，客觀描述我國在救助困境未成年人方面的發展現狀，分析不足之處，并提出完善困境未成年人社會救助體系的對策。

關鍵詞：困境未成年人;社會救助;體系

一、困境未成年人的具體表現及形成原因

（一）家庭生活困難，缺乏固定收入

一方面，因為個人的健康問題，比如患病、殘疾、先天性疾病等原因導致困境;另一方面因為家庭發生變故，如父母雙方或一方死亡、父母離婚、天災人禍等使家庭失去收入來源，導致家庭陷入貧困，缺乏對未成年人應有的支持功能[1-3]。這些未成年人在成長過程中，缺少家庭的支持，經常處于無助的狀態，容易出現缺失安全感、難以適應社會的問題，從而陷入困境中。

（二）文化程度較低，難以適應正常教育

這與社會的貧富分化現象以及階級等社會歧視原因是分不開的，這些困境未成年人的父母多從事一些繁忙的體力勞動或經營小本生意，幾乎沒有時間與孩子交流，再加上自身的文化程度也普遍較低，難以輔導孩子學習，對孩子日常的生活關心也不夠，導致未成年人的生活陷入困境中。

（三）身心狀態不佳

首先，一些困境未成年人身體狀況常處于不良狀態，一定程度上缺乏生活自理能力，且部分人群長期的衛生保健無法滿足;其次，他們的心理健康水平低于正常狀態的同齡人，存在情感冷漠、內向自卑、行為孤僻、缺乏愛心甚至對社會產生仇視心理。這些困境未成年人的自我價值感很低，容易抱怨外界社會，認為是別人導致自己陷入困境，充滿敵對心態，對自己也有一種“破罐子破摔”的感覺。

二、困境未成年人社會救助的發展現狀與不足之處

（一）當前困境未成年人社會救助的主要做法

1.法律法規的出臺

我國多年來都致力于通過立法的方式為保護未成年人的社會政策提供支持，從而保護這一群體的合法權益，促進未成年人社會救助的規范化和法制化。我國各部委圍繞著“困境未成年人社會救助”的概念體系與試點工作相繼制定了有關政策法規，包含了困境未成年人社會救助體系的各方面，成為社區、社工機構以及社會工作者開展困境未成年人救助服務的重要指南。例如制定了《教育法》《未成年人保護法》《殘疾人保障法》《收養法》等一系列法律法規;一些社會組織和民間團體例如共青團、婦聯等也針對未成年人、特別是困境未成年人的社會救助服務實施了一系列的措施，上述種種舉措形成了我國較為完善的困境未成年人社會救助體系[4]。

2.政府購買服務

近年來，政府還通過購買服務的方式來完善困境未成年人的社會救助服務。例如，市民政局購買并派駐社工服務項目，由社會工作服務中心為轄區內的留守流動未成年人、孤殘貧困未成年人提供專業的社工服務，比如建立服務對象檔案、提供咨詢服務、開展小組活動和社區活動等，從而促進整個社會對困境未成年人實施精準幫扶，有效地幫助他們擺脫困境，實現健康成長。

3.發放救助金

筆者了解到揚州市的孤兒生活標準每年都在上調，今年機構供養孤兒的生活養育標準由每人每月1650元提高到1790元，社會散居孤兒生活養育標準由每人每月1320元提高到1430元。揚州市慈善總工會目前對18歲以下的孤兒和重度殘疾的青少年提供每人2000元的救助金，保障其基本生活，并為其教育及健康發展提供支持。同時，在每年的六一節之前，由孤殘兒童法定代理人到戶口所在地的社區居委會或村委提出書面申請，便可以獲得每人600元的“六一補助”。

4.興建福利機構

隨著經濟的不斷發展和人民生活水平的普遍提高，各地殘疾未成年人的最低養育指標得到了相應上調，與此同時，居住環境也是殘疾未成年人的基本生存條件之一。2006年起，民政部啟動了“兒童福利機構建設藍天計劃”，在大中城市改造和新建一批兒童福利機構，為孤兒、殘疾未成年人提供功能完善的生活設施和居住場所。此外，為一定程度上滿足以先天性精神殘疾、腦癱、肢體畸形為主的殘疾未成年人的手術治療和康復需求，這些福利機構還為這一群體進行了手術矯治和康復訓練。

5.提供就業培訓

在困境未成年人就業保障政策方面，國家要求幫助和鼓勵有勞動能力的部分困境未成年人在成年后實現就業，人力資源和社會保障部門對困境未成年人家庭中符合條件的有勞動能力人員參加職業技能培訓的，按規定給予職業培訓補貼，提升其自我生存能力，優先安排他們到公益性的崗位就業，并落實好相關就業培訓政策。

（二）存在的不足之處

1.困境未成年人家庭監護能力和自身能力薄弱

家庭是愛的港灣，是未成年人成長的主要支柱。“困境未成年人家庭多處于支離破碎、極其不穩定的狀態，其本身的文化資本、經濟資本、社會資本存量較低。”對于絕大多數人而言，家庭困境是個人困境的根源，家庭救助是困境未成年人救助的重中之重，但在具體實踐中，家庭在困境未成年人救助中起到的作用還遠遠不夠。困境未成年人自身也存在自暴自棄、破罐破摔的思想，不愿意直面困境。

2.各部門之間缺乏聯動配合

當前，對困境未成年人救助保護工作的相關職能主要依托各政府部門、社會團體等，不同的組織其組織性質和主要職責不同，工作范圍也不同，所以其進行困境未成年人救助保護工作時難免會表現出各自不同的職能色彩，缺乏統籌和配合，難以充分發揮最大的功能。同時，當部門下發的通知到了基層后，有些工作人員有時為了減輕工作負擔，沒有向群眾傳達相關信息，會出現消極怠工的現象。

3.救助力度不夠

我國當前針對困境未成年人救助保護出臺相應政策的地區還不多，這就使困境未成年人在接受政府或社會組織支持時會面臨許多制度性障礙，只能依靠低保或非制度性的臨時救助，且這種非正式救助的范圍和力度也無法保障。與此同時，這些救助制度在具體實施時也存在差異，例如筆者在上文中提到的“藍天計劃”，其受益者主要是大中型城市的困境未成年人，而大量小城市以及農村的困境未成年人在這項計劃中并沒有得到太大支持。

4.現有法律法規操作性不強

我國雖然已初步建立了未成年人保護的法律體系，但目前還沒有專門負責監督、管理未成年人救助問題的政府機構，雖然部分法律規定了某些職能部門有參與救助困境未成年人的責任，但因為是采用概括舉例的方式，所以其各自的職能和法律責任并不明確。

5.社會重視程度不夠

目前，困境未成年人還沒有得到社會足夠的重視，整個社會對未成年人的保護和救助意識也比較淡薄，一些群眾即使發現有困境未成年人，一方面不敢管、不會管，另一方面也不清楚怎么報告、向誰報告。在種種情況下，整個社會對困境未成年人的保護意識就顯得比較淡薄，一些困境未成年人的救助機制沒有得到有效宣傳。

6.專職工作者的數量和專業性不夠

對困境未成年人的救助工作涉及法律、心理、社工、教育、醫療衛生等諸多專業領域，具有涉及面廣、專業性強的特點，要求工作者具有較高的業務能力和綜合素質。目前，專職的未成年人工作隊伍和專業人才相對不足，基層工作人員在困境未成年人救助和保護方面的專業知識有所欠缺。同時，一些未成年人社工在待遇方面也得不到保障，專業性要求高和待遇低的沖突使專業性的社工人才大量流失。

三、完善困境未成年人社會救助體系的對策

（一）提高家庭監護能力及自身能力

對困境未成年人的救助，要重視提高家庭監護能力，但是家庭監護能力并不是單一的，是建立在多個層面上的。比如，父母的就業問題，再比如單親家庭的家庭重組。對于父母死亡或失聯的家庭，除了隔代照料之外，還可以安排社會父母例如“愛心媽媽”來幫助照料。對于那些需要康復的人員來說，可以針對家庭開展康復技能培訓。另外，也可以開展針對困境未成年人家屬的增能服務，例如為困境兒童的父母聯系資源，介紹一些輕松的活掙點家用，從而增加家庭收入。與此同時，困境未成年人自身也要樹立積極向上的生活態度，用自信樂觀的心態面對困境，實現自立自強。

（二）加強各主體間的協調配合

針對困境未成年人，涉及的有關責任主體有民政、公安、教育、衛生、婦聯、團委和殘聯等，還有社會力量，比如社區、社會組織、學校、鄰里等。另外，還有他們家庭自身。因為需求是多樣的，不同的主體滿足不同的需求，所以各主體間要相互配合起來，齊抓共管，著力建立政府主導、社會參與，多層次、全方位的服務體系。同時，要積極引入第三方力量，通過政府購買、公益創投等形式，向困境未成年人提供公益性服務。

（三）加大社會救助力度

每個困境未成年人面臨的需求是多方面的，比如有教育需求、精神關愛的、康復的、家庭監護的等，針對多樣性需求，單一的手段難以滿足，需要重視救助服務的系統性和結構性。同時，要增加他們的生活補貼，在滿足困境未成年人的基本物質性需求的基礎上，對部分人員進行醫療康復，加大精神層面的關愛，對他們進行心理干預，幫助困境未成年人樹立起生活信心，促進他們更好地融入社會。

（四）積極推動法律法規落地生效

立法和制度缺乏操作性在很大程度上是導致困境未成年人社會救助體系不健全、不科學、不專業的主要原因之一。雖然有例如《中國人民共和國未成年人保護法》等已有法律的保障，但其更多強調的是對未成年人權益的保護，這與未成年人救助還是有很多不同的。沒有立法支持，就沒有辦法確立未成年人救助主體之間的責任邊界與義務邊界，也就沒有辦法對主體不作為時采取有效的糾正

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和追責。因此要積極呼吁出臺可操作性的政策法規為困境未成年人提供救助服務，并為將來的立法提供理論和實踐依據。

（五）營造良好的社會救助氛圍

困境未成年人的社會救助是一項系統性社會工程，需要全社會的廣泛參與，這有賴于良好的社會輿論環境。一方面，要積極宣傳有關政策。目前，中央和地方自上而下地，出臺了多項有關困境未成年人的社會救助工作方面的政策。對這些政策，要加大宣傳力度，讓公眾知曉政策內容，要讓困境未成年人知道遇到困境時該找誰、怎么去找。比如為他們制作救助小卡片。另一方面，增強有關方面的責任意識。要通過大力宣傳，積極引導基層組織、教師、醫生等公眾，一旦發現有未成年人受到傷害或生活陷入困境的情況要及時報告，提升社會保護的實效性。另外，要對救助困境未成年人的先進典型，做好宣傳報道，鼓勵更多的公眾或組織參與困境未成年人的幫扶工作中來。

（六）加強專業人才隊伍的建設

首先，要通過專業培訓、資深社工督導、實踐學習等方式加強對開展困境未成年人救助工作服務人員的業務指導和實踐訓練，增強他們的專業知識和技能。其次，要大力培養和組織管理人員隊伍，因為他們的專業水平和專業理念直接影響著困境未成年人救助工作的政策制定和發展走向。最后，政府要加大對社會組織的扶持力度，優化救助工作者的行業環境，提高他們的整體待遇，從而吸引更多專業人才投身于困境未成年人的救助工作。

四、結語

目前，黨和政府高度重視困境未成年人的救助工作，已經把其提升到國家戰略角度考慮，困境未成年人社會救助的發展迎來了全面建設的新時期。在這種時代背景下，我國要倡導一種更為系統化、科學化、標準化，更加開放兼容的困境未成年人社會救助體系，從而讓更多處于困境中的未成年人在生命中盡可能早的階段，得到及時的救助和適當的保護，健康地成長。

參考文獻：

[1]王思斌.流浪兒童救助保護的能力建設[J].中國青年政治學院學報，2005（6）：25-30.

[2]何春蘭.南京市困境未成年人保護的探索和思考[J].中國民政，2017（1）：41-42.

[3]陶宇，王一印.困境未成年人社會工作的服務困境與實踐策略[J].青少年研究與實踐，2017（4）：73-78.

[4]彭小萍.幫扶困境未成年人：亟盼留住更多社工[N].湖北日報，2017-09-03.