失地農民社區警務改革的困境及破解機制

陳積敏　王康

摘 要：農民市民化是我國經濟社會發展的必然要求，加快失地農民的市民化有利于推動城市發展。社區警務以社區為載體，改革原有的社區警務模式，創新方式、方法，破除失地農民社區社區警務的困境，促進失地農民的社會融入。

關鍵詞：失地農民;社區警務;改革困境;破解機制

一、社區警務的產生以及在中國的發展

世界警察制度的建立，起初是由于資產階級思想的解放以及對資本主義政治的維護。為了維護社會的治安，鞏固資本主義的統治，警察制度也不得不隨之發生變革。警務模式先后經歷了四次變革，由最初的政治警務模式發展到合法警務模式，再發展到專業化警務模式，再發展到反應式警務模式，最后發展成社區警務模式。社區警務不僅作為一種警務模式、警務戰略，更是一種警務理念，在歐美等國取得了顯著的效果。

社區警務在中國的發展，最早的要屬戊戌變法期間，由黃遵憲舉辦的湖南保衛局。雖然其自1898年7月27日誕生至1899年1月10日關閉，但在中國社區警務的歷史上卻留下了重要的一筆。到了新中國時期，根據毛澤東“我們應當將全中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態”的思想”，中國在經濟上實行了計劃經濟體制，在社會組織體系上建立了以“單位制”為主，“街居制”為輔的社會管理體系。因此，當時的公安工作大多數主要在自己管轄區內進行，以單位、街道人口的戶籍管理為各項工作的基礎，體現了“靜態”管理的特點。

到了改革開放，基層居委會在經濟體制改革后，政治、經濟權威也逐步萎縮，作為社會穩定“第一道防線”的人民調解工作的作用不斷的弱化。公安機關原有的靜態管理模式和嚴打手段已經無法有效地維護社會治安，陷入了“打不勝打，防不勝防”的局面，這都給公安機關造成了巨大的壓力，警務工作不得不改革。

二、“都市村社共同體”--失地農民的新新社區組織形態

由于我國特有的城鄉二元化的戶籍管理制度，我國在社區的分類上分為城市社區與農村社區，我國在2004年明確提出在全國大中城市和縣城全面實施社區警務，又在2006年實施農村社區警務戰略，對城市社區與農村社區的社區警務的研究上，我國已有了一定的經驗與成就[4]。

傳統的農民，土地是他們最主要的生產資料，也是他們生活的基本保障。但隨著工業化和城市化的發展，一些農民失去了土地，失地的路徑主要有三條：一是利益集團非對稱性的強占亂建失地，二是政府政策誘致的組織性失地，三是農業比較經濟效益傾斜的自愿性失地[5]。失地之后，農民的基本生活失去了保障，被迫地從農村遷入了城市，但政府為他們安排的社區并不在城市之中，而是在城市的外圍。失地農民成了游離于鄉村與城市之間的“邊緣人”[6]，失地農民聚集形成的社區成了一種獨特的“都市村社共同體”。

失地農民原處于一個由親緣、血緣、地緣、宗緣等為紐帶聯系的農村，遷入城市后，面臨城市這個不同的環境，失地農民群體難免會遭遇許多困境，這就需要調整、完善原有的城市、農村社區警務模式，對這個特殊的“都市村社共同體”采取新的方式，促進失地農民更快更好地融入城市社會。

三、失地農民社區警務改革的困境

（一）失地農民經濟收入低

失地農民的經濟收入普遍偏低。失地農民由于失去了賴以生存的土地，失去了基本的生活保障，而城市又無法提供一定的工作崗位，失地農民由于城鄉發展的差異，普遍缺少文化知識、技術技能，在城市無法找到適合的崗位，若是能找到，也大多是一些收入相對較低的崗位。城市的各種福利待遇都是粘附于城市戶籍上的，失地農民由于戶籍的限制，無法與城市居民一樣獲得城市的醫療保險、養老保險等社會福利，也就失去了基本的生活保障。

（二）失地農民的心理問題日趨嚴重

失地農民由于種田無地、就業無崗、創業無錢、收入低、文化程度低、社會保障低、待業失業率高、疾病負擔重、子女負擔重、社會歧視、家庭矛盾等問題，心理上形成一定的異常。研究顯示，失地農民心理異常率42.5%，高于發達國家失業人群的心理異常率23.4%，也高于國內城市失業人員心理異常率28.6%[7-8]。失地農民失去賴以生存的土地，對未來生活充滿擔憂、壓力、恐慌、焦慮、自卑，在失地農民市民化的過程中，呈現出一系列的心理問題。

（三）失地農民的法律意識、維權意識不強

失地農民原處于一個由親緣、血緣、地緣、宗緣等為紐帶聯系的農村，“鄉土性”由幾千年來人們的生活、勞作方式積淀而成。他們大都按傳統的鄉村道德觀念、價值標準處理事務，很少有人運用城市社會規則、道德、法律。失地農民遷入城市之后，他們的交往對象范圍擴大，不僅要與自己村社的人交往，還要與城市中的居民、其它人員交往。法律意識、維權意識不強的失地農民易成為不法分子侵害的對象。另外，法制觀念淡薄的失地農民也容易走上違法犯罪的道路。

（四）失地農民過分依賴經濟聯社，配合警務工作的積極性不高

經濟聯社是由原有的集體經濟組織改制而來，失地農民對它的依附程度較高，在辦理事務上，失地農民通常習慣通過經濟聯社解決，而不是通過政府街道辦事處和公安機關。這一方面阻礙了經濟聯社進行徹底的公司化改制，以增強自己的市場競爭力，另一方面，減少了政府、公安機關等單位與失地農民的互動交流，無法促進失地農民更快的融入城市社會。同時，失地農民配合警務工作的積極性不高，對公安機關社區警務工作的開展造成一定的障礙。

（五）失地農民社區內人員復雜、密度大

一些失地農民因為經濟收入低等原因，會將政府發放的安置房租住給一些來城市打工的外來務工人員、流動人員等，有時甚至一個安置房可以讓好幾個人共同租住，人員復雜且密度大，然后將獲得的房屋出租收入維持自身正常的生活。租住這些安置房與租住賓館、旅店不同，無需登記個人的身份證，只需與社區內的失地農民達成租賃協議。因此，很容易成為一些犯罪分子的藏身之地，威脅社區的安全，阻礙公安機關對違法犯罪分子的打擊。

四、失地農民社區警務困境的破解機制

（一）做好低收入失地農民的調查、登記工作

農村與城市的低收入人群在低收入保障上有一定的區別，失地農民習慣于將土地作為他們生活的基本保障，而城市的低收入人群以城市發放的低保補助作為生活的基本保障。因此，社區民警應積極做好低收入失地農民的調查、登記工作，對于符合城市低保條件的失地農民，積極引導、勸說或直接為其申請城市低保補助，使其享有與城市下崗職工等弱勢群體同等的社會救援，保障其基本的生活水平。

（二）加強對失地農民社區的法制宣傳

我國的普法教育已經開展了多年，但在農村的實施效果并不理想。法制觀念淡薄、守法意識不強仍是失地農民違法犯罪的主要原因。因此，加強對失地農民的法制宣傳，向失地農民講解《禁毒法》 、《治安處罰法》等各種法律法規，向失地農民宣傳毒品對個人、家庭、社會的危害，在社區內發放各類普法資料，懸掛普法橫幅，宣揚見義勇為等道德模范，努力營造一個安全、良好、和諧的社區環境和治安環境。

（三）加強警民互動交流，增加失地農民對警察的信任

開展“110宣傳日”活動，讓失地農民了解110是如何運作的，警察能為他們做什么，警察的職責是什么，加深失地農民對警察的了解，增加失地農民對警察的信任，轉變失地農民原有的依附經濟聯社的觀念，形成“有困難找警察”的意識，加強警民互動交流。在失地農民社區內設立警務室，并聘請失地農民擔任社區內的治安巡邏員，調動失地農民參與、配合警務工作的積極性，形成技術防范、物理防范、警民合作共同防范一體化的治安防控體系。

（四）制定社區規章，加強對失地農民社區內流動人員的監管

制定相應的社區規章，規范失地農民社區內的出租房活動，對于外來務工人員、流動人員租住失地農民的安置房，可要求其去失地農民社區物業管理會登記其個人的身份證、戶籍所在地等個人信息，社區物業管理會及時將這些信息傳達給社區民警，由社區民警對這些人員進行監管，防止違法分子的藏匿，保障社區內失地農民的人身、財產安全，對違法犯罪分子進行及時有效地發現和打擊。

失地農民社區是城市工業化、現代化發展的產物，失地農民市民化能夠更好地促進城市的發展。社區警務作為城市治安防控體系的第一個層面，原有的城市、農村社區警務模式已經不適用于這個新新的社區組織。因此，破解現有失地農民社區的社區警務困境，完善社區治理對于消除弊端，促進失地農民市民化，帶動城市更快更好地發展是至關重要的。

參考文獻

[1] 毛澤東.毛澤東選集：第五卷[M].北京：人民出版社，1997.

[2] 劉濟華.論中國發展社區警務的歷史必然性[J].中共貴州省委黨校學報，2009（01）：72.

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[5] 孔祥利，李志建，王君萍.農民失地的路徑、成因與對策[J].云南民族大學學報，2004，21（06）：93-94.

[6] 孫璐.失地農民的社區融入和社區支持研究[J].廣西社會科學，2009（02）：83.

[7] 孔祥利，王娟娟.失地農民城市角色的定位與思考[J]，云南民族大學學報，2006，23（05）：194.

[8] 吳秀娟，張訓保，韓瑋，王冬，薛杰，陳正孫，徐陳波.城市化進程中蘇北地區失地農民心理健康狀況與影響因素研究[J].現代預防醫學，2009，36（09）：1693.

基金項目：文章為江蘇高校哲學社會科學研究項目《失地農民集中安置社區警務管理模式創新與實踐》的研究成果，項目編號：2014SJD243。

作者簡介：陳積敏，博士，南京森林警察學院副教授，研究方向：治安學，生態安全。