共建共享共治：支持型社會組織參與基層社會治理研究

摘 要：促進支持型社會組織參與基層社會治理需要注意理論支撐和本土社會團體發展模式的互為補充和相互促進，政社良性合作是培育支持型社會組織的核心與關鍵，是支持型社會組織發展的重要路徑之一。本研究力圖通過對北京、上海和寧波三區支持型社會組織發展模式深入細致的比較分析，提煉其背后參與基層社會治理的機制路徑，對支持型社會組織參與基層社會治理的發展路徑進行理論探討，提出建設性的對策建議，促進政社合作的良性運行。

關鍵詞：支持型社會組織;政社良性合作;共建共治共享

一、政社良性合作：支持型社會組織參與基層社會治理的職權界定

支持型社會組織是政府實現職能轉變，在參與基層社會治理過程中不斷完善基層社會治理能力的重要突破點。但是在這一過程中，政府與社會組織特別是支持型社會組織之間如何進行政社博弈，合理界定自身職責與權力，是實現政社合作的重要內容。支持型社會組織與政府的政社博弈內容包括支持型社會組織對政府的依賴和反作用，以及政府對支持型社會組織培育和管理中的職能下放等。

（一）支持型社會組織對政府的資源依賴

資源依賴理論的集大者是費弗爾和薩蘭奇科，他們在其代表作《組織的外部控制：一個資源依賴的視角》中對資源依賴理論進行了非常全面和翔實的闡述，他們認為：“沒有任何一個組織是自給自足的，所有組織都必須為了生存而與其環境進行交換。獲取資源的需求產生了組織對外部環境的依賴。資源的稀缺性和重要性則決定組織依賴性的質和范圍，依賴性是權力的對應面（馬迎賢，2005）”。可見，支持型社會組織對政府的資源依賴是不可避免的，是支持型社會組織發展初期重要的生存前提和條件，最重要的如何避免過度依賴政府資源，實現多元渠道的資源支持。

（二）支持型社會組織對政府的職能支撐

在整體社會組織中起到橋梁紐帶作用是支持型社會組織的重要職能支撐，支持型社會組織在對同質性社會組織提供服務和支持的同時，也對這些社會組織進行監督和管理，減輕了政府對急劇增加的社會組織的監管壓力，并通過對社會組織的調研與分析，形成社會合力，為政府制定政策提供依據。職能支撐也是支持型社會組織實現自主性發展的重要籌碼。支持型社會組織成長初期，政府資金、技術和政策的支持為它們承擔相應的購買業務提供了便利條件，但是過于依賴政府購買以及將政府支持作為僅有的或最大的資源渠道，則會導致“二政府”的現象產生，政府會過多干預支持型社會組織的發展，為此，支持型社會組織應該借由政府初期的支持，注重內功修煉，拓寬自己的經營范圍，強化自身職能支撐，實現多元經營，如上海市的NPI不僅服務社會組織，也為政府提供評估業務，為企業提供創業服務等。

（三） 政府對支持型社會組織的管理創新

隨著社會逐步發展，社會需求更加多元化，越來越多的社會組織因為無法找到業務主管部門而被擋在登記部門的門口。同時，社會組織大批出現導致政府職能部門無暇顧及下屬社會組織，大量社會組織出現“失管”狀態。這在無形中造成了“嚴入口輕過程”的局面。政府要打破這種局面，實現社會管理創新，對支持型社會組織培育式管理是最佳突破口。政府將部分社會組織的管理權力下放給支持型社會組織，通過支持型社會組織開展對社會組織的摸底以及監管工作，而業務主管單位則通過任命支持型社會組織的主要領導人來保證其政治的正確性。這種“傘狀結構”式管理時實現政社分離，凸顯“以社管社，以民治民”的重要舉措。

二、京滬寧三區支持型社會組織發展案例分析

（一）原體制群團組織——以北京市為例

北京市是第一個正式提出“樞紐型”社會組織概念的地方，并積極為“樞紐型”社會組織在全國的發展開展實踐探索。北京市“樞紐型”社會組織的探索創新帶有比較濃烈的政治色彩，“以社管社”的管理模式主要在人民團體如工青婦這類體制群團組織中進行試點，從2009年北京市認定的10家人民團體為第一批市級“樞紐型”社會組織中包括：市總工會、團市委、市婦聯、市科協、市殘聯、市僑聯、市文聯、市社科聯、市紅十字會、市法學會就可見一斑。

（二）孵化機制類組織——以上海市為例

雖然“樞紐型”社會組織概念是在北京的正式文件被首次提出，但是早在2002年，上海市就開始探索社會組織“樞紐式”管理，可以說是全國最早開始“樞紐型”社會組織發展實踐的地區。上海市樞紐型社會組織包括上海浦東非營利組織發展中心、上海市社會創新孵化園和上海公益事業發展基金會等，其中最具代表性的是上海浦東非營利組織發展中心于2006年成立的NPI-恩派公益組織發展中心。NPI的發展案例分析，可以讓我們對上海樞紐型社會組織的發展特點有比較深入的了解。

（三）合作伙伴型組織——以寧波市為例

作為社會組織每萬人擁有數量達到11個的地區，寧波市社會組織的發展已遠遠趕超北上廣地區中的廣州和深圳，并在引入先進地區社會組織發展的先進經驗的同時，逐步實現了本土化和特色化的探索。其中，寧波的市級支持型社會組織——公益服務促進中心是其重要代表，特別是該中心運行的“公益項目對接大集市”，對寧波整體的公益氛圍打造起到重要的推動作用。

北京、上海和寧波三地社會組織的發展有其自身發展的共同點，如都積極爭取政府相關資源，成立初期都依賴政府資源實現自身服務破冰，都將本地區支持型社會組織的發展視為政府職能轉化的突破點。但同時可以明顯看出三個地區支持型的發展呈現出我國支持型社會組織發展的三個階段：依賴政府階段（北京市）、去行政化階段（寧波市）、自主發展階段（上海市），發展程度的不同反應了三個地區不同的社會治理理念，同時也將影響三個地區未來社會組織發展速度，關系三地基層社會治理機制的完善程度。

三、共建共治共享：支持型社會組織參與基層社會治理的機制探索

（一）政府層面

（1）轉變管理理念：從控制到合作

當前，我國各地區的支持型社會組織主要由政府引導成立，多數都帶有濃厚的行政色彩，政府過多滲透的結果是“二政府”的出現，違背了“小政府，大社會”的行政管理體制改革的初衷。為了避免出現這一局面，促進支持型社會組織更好的參與基層社會治理，政府首先要做到的就是轉變管理理念，實現從控制到合作的跨越，真正做到與支持型社會組織形成合作伙伴關系，二者站在同一平臺進行溝通，才能長久鞏固行政管理體制改革多年探索實踐的成果。

（2）法治先行：建立完善相關法律法規

我國支持型社會組織發展還處于初步階段，屬于探索時期，存在許多需要完善之處。政府相關部門應借鑒國內外先進地區成功成熟的經驗，制定相關法律法規，包括組織管理、捐贈、政府采購、稅收優惠、服務內容等進行相關的界定，促進政府在支持型社會組織發展較為成熟后及時放手，為支持型社會組織的長遠發展提供保障與依據。

（3）透明化管理：完善監督評估機制

雙重管理體制最大的弊端就是運用提高登記門檻來逃避一定的監管職責，在支持型社會組織參與基層社會治理的過程中，要吸取舊體制管理的經驗教訓，實行透明化管理，對支持型社會組織的監督評價機制要及早建立和完善，注重專業化和科學化。支持型社會組織作為政府與社會之間重要的橋梁紐帶，其社會效益應重于經濟效益，多維度對其年檢報告進行審查，避免年度檢查流于形式。同時政府可將部分支持型社會組織的監督評價外包給專業機構，成立監督類型的支持型社會組織，讓專業的人做專業的事。此外，支持型社會組織的財務狀況仍需引起警惕，財稅報表應定時進行公開公布，接受社會的監督。真正實現社會監督機制下的優勝劣汰，通過科學完善的監督評估機制提升支持型社會組織的公信力，促進其發展。

（二）社會組織層面

（1）修煉內功：建立自律機制

修煉內功是支持型社會組織實現自主性的重要途徑，其中最為關鍵的就是自律機制的建立。支持型社會組織自律機制的建立就是要在內部治理結構上下狠功夫，創新管理方式，健全內部規章制度，在防止組織成員出現失當行為的前提下最大程度的激勵其能動性。上海市NPI的扁平化運行模式就跳出科層制的固有思維，將權利交還組織成員，利用項目運作的形式實現內部成員的競爭與合作，保持組織內部規范與活力。

（2）統籌資源：構建多渠道支持

獲取外部資源單一是當前支持型社會組織的通病，如何規避其短，實現多渠道獲取資源，就要求支持型社會組織學會統籌多方資源，而其中最為關鍵的是實現多元經營。多元經營是支持型社會組織者打破資源依賴心態的重要表現，只有支持型社會組織者跳出過渡依賴政府的心理，不斷引入新的業務內容，包括對社會創業服務、社會組織機構評估等，并不斷拓展資源支持者，如基金會、民營企業等。在保持自身非營利性質的同時不斷開拓新的服務業務，構建多渠道支持，保持長期的活力。

（3）主動溝通：協調與政府關系

政府與支持型社會組織之間的關系猶如父母與子女的關系，在雙方合作過程中如果過于服從政府的安排，就會失去自身獨立性，成為“二政府”，有違支持型社會組織成立的初衷。反之，如果過分尋求組織自主性，完全不與政府互動，則會影響支持型社會組織的初期發展，不利于其自身成長。因此，在與政府合作過程中，支持型社會組織要擺正自己的位置，主動溝通，協調與政府之間的關系。如定期向政府相關部門報送工作簡報，積極參與政府采購項目等，與政府相關部門實現良性互動。

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基金項目：本論文為浙江省浙哲學社會科學規劃課題成果之一，課題名稱：《嵌入性理論視角下社會組織參與社會治理的發展路徑探索——基于三個案例的實踐研究》（基礎理論研究一般課題），x項目編號：15NDJC249YB。

作者簡介：朱露露，女，中國人民大學社會工作專業研究生，中共椒江區委黨校講師，研究方向：社會組織發展和社會治理。