社會力量參與全民閱讀的制度保障比較研究*

劉雪花 姜勇峰

(1.湖南圖書館，湖南長沙 410011；2.湘潭大學圖書館，湖南湘潭 411105)

閱讀，是積蓄人類文化能量、滋養城市精神內涵、提高國民文化自信的重要途徑。倡導全民閱讀，構建學習型社會，提供完善的全民閱讀支撐保障體系，既需要政府主導，也需要社會力量參與。德國、美國、日本等發達國家很早就意識到全民閱讀的重要性，都制定了促進全民閱讀的法律法規，其中社會力量參與全民閱讀的相關制度保障各具特色。如：德國基金會助力閱讀推廣，美國學校、機構與組織合力推進閱讀教學，加拿大非營利機構助推全民閱讀運動，日本政、官、民合作推動兒童閱讀等。眾多發達國家推出的全民閱讀制度保障方式，為我國全民閱讀的制度保障提供了思路。我國在全民閱讀發展的十余年歷程中，相繼出臺了《中華人民共和國公共文化服務保障法》《公共圖書館法》等國家法律法規，明確了政府鼓勵社會力量參與公共文化服務的責任與義務，確定了社會力量參與公共文化服務的合法性和制度保障依據[1]。筆者發現在中國特色社會主義文化發展道路上，更需構建有中國特色的社會力量參與全民閱讀的制度保障，才能更好地推動文化發展，實現社會主義文化強國戰略。

1 社會力量參與全民閱讀的制度保障研究述評

1.1 社會力量參與全民閱讀制度保障的概念來源及解析

《辭典》解釋“保障”一詞的意思是“保護、屏障”，指法律上不受侵犯及破壞的具體保證。“制度”一詞是制定的法度。“制度保障”則是指制定法度來提供保護和屏障。“社會力量”的法律規制源于各項文化規劃及法律規章。早在2006年《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》提出“鼓勵社會力量捐助和興辦公益性文化事業”。《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》等國家法律規章都明確提及“社會力量”，可見社會力量已進入國家頂層的法制保障設計中。“社會力量參與全民閱讀”首次呈現在《全民閱讀“十三五”時期發展規劃》中，該規劃指出“鼓勵、動員和引導社會力量共同參與，推動全民閱讀長期深入開展”[2]。“社會力量參與全民閱讀的制度保障”即國家、政府、組織從戰略高度對社會力量參與全民閱讀制定相關法律、規章等，使其有法可依，有制度強制落實和保障。從我國法律規制范圍來看，社會力量參與全民閱讀的制度保障既包括公共文化服務保障法、全民閱讀法、公共圖書館法、學校的閱讀法等相關的文化、經濟方面的法律法規，也包括黨中央、國務院及地方的相關政策、規劃、行業性部署及規范。

1.2 社會力量參與全民閱讀的制度保障前期研究綜述

以“全民閱讀”“閱讀立法”“法律政策”“社會力量”為關鍵詞，搜索中國知網、萬方、維普、讀秀等數據庫，查詢到2014年4月-2019年3月期間相關學術文獻3009篇，通過去重、歸類整理，得知：學界和業界對閱讀立法的研究十分重視。從現有研究分析，主要集中在以下幾個方面：一是國外全民閱讀法律政策文本譯介。比較有代表性的著作是《國外全民閱讀法律政策譯介》(2015年)[3]，該書由中國新聞出版研究院和江蘇全民閱讀辦主編，對美國、加拿大、日本等16個國家的有關法律政策的基本情況進行概述，并翻譯各國重要的法律文本，為本文相關研究提供了重要的國外譯介材料。二是國外全民閱讀法律政策研究、閱讀立法研究。如：張麒麟[4]、趙宸(2015年)[5]、高凜(2017年)[6]等對美國、俄羅斯、日本、韓國等國家全民閱讀立法模式進行研究，并提出對我國的啟示，如：規定社會組織的保障義務，鼓勵社會團體參與全民閱讀活動等。三是國內全民閱讀法規政策研究。如：范并思對現有法律框架下的兒童閱讀立法進行研究[7]，王宇、王磊[8]、徐同亮、蕉青、涂湘波、陳有志等學者對我國全民閱讀立法、法律法規及政策體系建設進行研究[9]。四是社會力量參與全民閱讀研究。如：黃奇杰，侯鳳芝[10]分析社會力量參與留守兒童閱讀服務典型模式、制度保障和激勵機制。劉雪花等對社會力量參與全民閱讀的主體、方式、內容、理念、機制和方式進行論述[11]，并對國內外閱讀立法中社會力量參與全民閱讀推廣的法律依據進行了簡要的歸納分析[12]。綜上所述，學界和業界對于全民閱讀的研究比較豐富，而涉及到社會力量參與全民閱讀制度保障的研究散見于閱讀立法研究中，未成體系，鮮有分析發達國家具體法律條款與我國已有制度進行比較的研究。我國社會力量參與全民閱讀制度保障體系的構建研究契合實踐需求，亟待更多研究者關注、創新。

2 社會力量參與全民閱讀的制度保障分析

2.1 國外社會力量參與全民閱讀的制度保障

人類文化需求隨著物質基礎的變化而變化，德國、美國等發達國家因前期經濟積累較多，作為文化需求的全民閱讀普遍構筑了較完善的制度保障體系，他們具有立法時間早、法律法規多樣化、可操作性強等特征，具體制度保障方式及特點如表1所示。國外社會力量參與全民閱讀制度保障的典型案例有：德國以基金會助力閱讀推廣，注重社會各方投資制度的保障。德國促進閱讀基金會于1988年成立，由歷任總統任名譽主席，既是全國促進閱讀的中樞機構，又是歐洲閱讀聯盟(EU Read)[13]的重要成員，其99%的工作經費來源于社會各界的捐助，凝聚了來自社會各界約15萬名志愿者[14]，致力于通過閱讀研究、政治建議和開展閱讀項目，提高和促進國民閱讀和讀寫能力[15]。美國將閱讀推廣植根于教育政策和實踐中，頒發了《卓越閱讀法案》《不讓一個孩子掉隊法案》兩部著名的閱讀法案及與其配套的閱讀計劃，提出：“教育機構要通過與社區組織、家庭讀寫組織、成人教育項目、早教機構或其他組織合作，提供家庭讀寫服務，提高兒童及其家庭的閱讀教學水平和閱讀成績”[16]。《不讓一個孩子掉隊法案》注重社會力量參與閱讀扶貧，如該法案第五章：廉價圖書發行計劃，要求以公私合作的方式運行，聯邦政府與當地非營利組織和公共機構簽訂分包合同，聯邦政府占75%的購書成本，私人基金占25%，為孩子提供從出生到高中的書籍，優先考慮低收入兒童和有特殊疾病的兒童需求[17]。加拿大的非營利機構“全民閱讀運動”于2008年開始致力于閱讀推廣工作，三次召開全民閱讀峰會并制定了《全民閱讀規劃》。該規劃體系完備，強調政府、家庭、學校等各方社會力量協同推進全民閱讀，力圖將廣泛的各類社會力量都包括在內。日本十分重視兒童閱讀推廣，在閱讀推廣活動的實踐和法治保障中注重政、官、民合作推動兒童閱讀，從體制上促進相關機構、地方團體及民間團體的連接與合作。2001年出臺的《少年兒童讀書活動推進法》規定：“國家及地方公共團體應建立并完善必要機制，強化同學校、圖書館及民間團體之間的合作[18]”。2002年《推進少年兒童讀書活動基本規劃》規定要在體制推進上對民間團體的連接與合作予以支援[19]。韓國國會于2007年通過了《讀書文化振興法》，后經兩次修改成為今天的《閱讀文化振興法》，強調社會各界要積極合作，共同促進讀書文化振興，并對地方的閱讀振興、學校的閱讀振興、職場的閱讀振興等做出了詳細的規定[20]。

2.2 我國社會力量參與全民閱讀的制度保障

我國社會力量參與全民閱讀推廣工作的立法較晚，制度保障較薄弱，需要進一步加大力度構筑好全民參與閱讀的制度保障。

2.2.1 國家層面的制度保障

我國在公共文化事業發展上，一直堅持“政府主導，社會力量參與”的原則，具體法律法規及規章制度中的相關依據，如表2所示。筆者仔細閱讀我國公共文化服務法律法規條文，并將其中有關社會力量參與公共文化服務和全民閱讀的相關內容歸納為以下幾個方面：一是采取各種措施鼓勵社會力量投資運營公共文化設施，參與或提供公共文化服務和全民閱讀服務；二是拓展資金來源，引導社會資本有序進入公共文化服務領域和全民閱讀推廣；三是培育社會組織進駐公共文化服務領域，推動公共文化服務向社會化和專業化方向發展；四是鼓勵社會力量通過捐贈、贊助的方式支持公共文化服務和全民閱讀工作；五是大力發展志愿服務推動公共文化服務和全民閱讀發展。

表1 國外社會力量參與全民閱讀制度保障

表2 國家層面社會力量參與公共文化服務及全民閱讀的依據

表3 地方層面社會力量參與全民閱讀的依據

2.2.2 地方層面的制度保障

我國部分省市在全民閱讀立法方面走在了全國的前列，為國家層面的閱讀立法提供了先行先試的經驗。江蘇、湖北、遼寧、深圳、四川、吉林、廣東相繼發布并實施地方性法規或地方政府規章，如表3所示。仔細研讀各省(市)全民閱讀的法規和規章，總結歸納有關社會力量參與全民閱讀的主要內容如下：一是鼓勵和支持成立全民閱讀公益基金會(江蘇、深圳、廣東)；二是鼓勵社會力量捐贈閱讀資料或相關設備。(江蘇、湖北、吉林)；三是鼓勵支持發展閱讀推廣組織和閱讀推廣人(江蘇、湖北、深圳)；四是鼓勵實體書店提供公益性閱讀服務(江蘇、湖北、吉林、深圳、廣東)；五是鼓勵公共場所和經營單位提供全民閱讀設施和服務(江蘇、湖北、廣東)；六是鼓勵企事業單位、其他組織和社會個人開展全民閱讀促進活動(江蘇、湖北、四川、吉林、深圳、廣東)；七是鼓勵支持成立全民閱讀志愿服務組織(湖北、吉林)。

3 中外社會力量參與全民閱讀制度保障的異同

3.1 中外社會力量參與全民閱讀制度保障的共同點

第一，出發點相同。中外關于社會力量參與全民閱讀的法律政策制定的出發點都是試圖通過法律和政策手段引導和鼓勵一切分散的社會力量為全民閱讀服務，為社會力量參與全民閱讀提供制度保障及扶持政策。第二，基本原則相同。中外都堅持政府主導，社會力量參與的原則。政府在全民閱讀促進中承擔著主導責任，社會力量承擔輔助責任。政府從政策制定、整體規劃、財政支持等方面著手營造良好的閱讀環境，保持閱讀的多樣性，創造多元化的閱讀生態環境。社會力量發揮各自的作用，為全民閱讀提供人力、物力和財力。第三，方式相同。縱觀各國閱讀法律及規劃，都注重閱讀立法的社會系統性，都將國家、企業、社會組織、教育界、圖書館界等相關主體納入立法的系統考量之中，并對多元主體的責任進行分配。

3.2 中外社會力量參與全民閱讀制度保障的差異性

第一，從保障體系的完備性上看，國外關于社會力量參與全民閱讀的制度保障較國內更加完備。國外為推進全民閱讀建設頒布了大量的法規政策，立法機制相對完善，制度保障相對齊備[21]；我國針對社會力量參與全民閱讀的專門法——《全民閱讀促進法》仍未正式出臺，制度保障散見于其他文化法律、規章中，未成體系。第二，從保障領域的專業性看，國外制度保障更加專業化，國內專業領域的制度保障相對缺失。國外法律法規政策更加注重社會力量對兒童閱讀和學校閱讀的促進作用，如日本等一些國家設立了專門的兒童閱讀方面的法規政策，其中就有社會力量對兒童閱讀的援助和促進方面的政策法規。而我國僅有《公共圖書館法》，與此相關的專業性法規如兒童閱讀立法、教育法案等缺失。第三，從社會力量的合作和連接機制方面看，國外法規政策強調學校、家庭、社區、民間團體、社會組織等廣泛的社會力量主體之間的連接與合作，而我國缺乏相應的合作和連接機制。第四，從保障體系的時代性方面來看，日本、英國等國家社會力量參與全民閱讀的制度保障緊貼教育、扶貧的相關國策，我國制度保障體系的時代性方面有待加強。

4 啟示

4.1 加快出臺全民閱讀促進法，加強社會力量參與全民閱讀保障法制建設

《全民閱讀促進法》的出臺是目前我國社會力量參與全民閱讀的實踐需要，是充實全民閱讀力量，豐富全民閱讀設施項目，提高全民閱讀社會效應的現實需要，也是我國公共文化建設社會化的未來發展方向。每一部法律法規的出臺實施都經歷了一個破繭化蝶的過程，歷程曲折而艱難。自2013-2019年，《全民閱讀促進條例》連續七次被列入國務院立法工作計劃。《全民閱讀促進條例》在黨中央國務院的重視下，在歷屆政協委員、人大代表、專家學者的呼吁下呼之欲出，但始終沒有正式出臺，目前仍是草案實施階段，尚需完善。《全民閱讀促進法》的上位法《公共文化服務保障法》已經出臺，為《全民閱讀促進法》的完善及出臺指明了基本方向。在草案的實施中發現問題、總結經驗，遵照《公共文化服務保障法》的方向指引，進一步完善法律文本，并制定科學有效的配套規劃措施，促進法律盡快出臺，有效實施。同時，可借鑒日本、美國等國家有關經驗，進一步完善《全民閱讀促進法》中有關社會力量的規定，將社會力量對兒童閱讀、學校閱讀的援助和促進及社會力量參與閱讀扶貧等方面提高到一個新的高度。

4.2 完善社會力量參與兒童閱讀的制度保障，促進個性化閱讀保障法規建設

基于兒童閱讀的重要性和特殊性，兒童閱讀理當重視。目前我國現有法律框架體系中正式出臺且能為兒童閱讀提供法律保障的僅有《公共圖書館法》，全民閱讀促進法還在草案實施階段，學校閱讀法缺失。《公共圖書館法》對兒童閱讀的規定體現在第三十四條，明確規定政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽室，開展面向少年兒童的閱讀指導和社會教育活動。但對社會力量參與兒童閱讀方面沒有涉及。完善社會力量參與兒童閱讀的制度保障，促進個性化閱讀保障法規建設，首先應該從理念上提高對社會力量參與兒童閱讀的重要性的認識。在立法規劃前期加強實踐調研，調查社會力量的政策訴求，及兒童閱讀的資源缺乏情況，將社會力量參與兒童閱讀納入立法考慮的范疇。其次，在現有的法律體系框架下，國家應該對兒童閱讀和學校閱讀進行立法，并制定配套的辦法、標準、指南及其他行業性指導文件，來保障社會力量參與兒童閱讀和教育領域閱讀改革的專業性和科學性。可借鑒日本、美國等國家的經驗制定《兒童閱讀法》《推進少年兒童讀書活動基本規劃》《學校閱讀促進法》等針對兒童和學校閱讀的相關政策保障，推動社會力量參與兒童和學校閱讀的實踐和發展。

4.3 促進社會力量合作和連接的融合發展機制，實現行之有效的社會力量參與全民閱讀保障措施出臺

全民閱讀是一項系統工程，社會力量主體如何與政府及其下屬文化事業單位共享資源、精誠合作，分散多元的社會力量主體之間如何合作？一要加強管理。由政府牽頭成立行業協會，協會下設管理機構和交流平臺，將分散的社會力量整合起來。行業協會向上連接政府，向下傳達行業會員，將促進分散的社會力量進一步加強合作和連接，并形成穩定的發展機制。協會要制定協會章程，明確協會愿景、原則、組織機構、職責范圍等規定，保障協會成員深層次合作和連接，協同力量辦大事。二要注重實踐。將社會力量合作與連接的典型成功做法形成經驗，在此基礎上將科學可行的經驗納入政策文件之中，提高政策保障的可操作性和科學性。三要明確保障措施。在《全民閱讀促進法》等相關法規政策中明確政府強化同學校、圖書館和民間團體等社會力量主體之間的合作，建立必要的連接機制，同時明確規定促進家庭、社區、學校等社會力量之間的合作，并建立必要的連接機制，從體制推進上予以援助。四要建立配套政策。出臺社會力量合作和連接的細則，明確領導機構、方式方法、合作機制、項目指南等。同時要進一步細化措施保障，促進社會力量合作與連接的有效性和科學性。

4.4 激勵社會力量參與閱讀扶貧，制定社會力量參與貧困地區全民閱讀制度保障辦法

縱觀各國全民閱讀政策，每個國家都結合自己的國策，為全民閱讀提供制度保障。目前，社會力量參與文化精準扶貧已形成共識，但制度保障體系仍不完善。可借鑒美國閱讀扶貧運動的經驗，從兩方面著手完善社會力量參與全民閱讀的制度保障體系：第一，完善社會力量參與貧困地區全民閱讀的激勵政策。出臺相關辦法，對參與貧困地區全民閱讀的社會力量，“給予用地優惠、資金補助、稅費減免、榮譽獎勵等”[22]，激發社會力量積極為貧困地區全民閱讀服務。第二，制定社會力量參與貧困地區全民閱讀制度保障辦法。完善社會力量參與貧困地區人才隊伍建設、全民閱讀場所設施建設及其它相關政策。構建社會力量參與貧困地區全民閱讀人才隊伍建設政策，為貧困地區全民閱讀提供人才保障；建立社會力量參與貧困地區全民閱讀服務的資金拓展及使用管理辦法，為貧困地區全民閱讀提供資金保障；健全政府向社會力量購買貧困地區公共文化服務的可操作性細則，為貧困地區全民閱讀服務提供制度保障。