政府采購對企業科技創新的驅動作用：產品異質性特征視角

劉敬富，靳衛東，劉 研

(1.山東財經大學 經濟學院，山東 濟南 250014；2.青島大學 經濟學院，山東 青島 266061)

0 引言

《國家創新驅動發展戰略綱要》指出，中國科技創新發展要堅持以問題為導向，并以“三個面向”方針明確了中國創新發展的主攻方向；中共十九大報告也提出，深化科技體制改革就是要堅持以市場為導向，并積極促成企業科技成果轉化。這都意味著，中國科技創新政策的實施方向逐漸轉向需求面。政府采購政策不僅是中國宏觀調控經濟發展的有力手段，也是從需求側支持企業科技創新的重要政策工具，并且已然成為需求面政策中的中堅力量，幾近占據了1/3(221/683=32.4%)的政策份額。因此，以需求面為依托，研究政府采購政策作用于中國科技創新發展的效果與路徑，并以此指導中國企業科技創新發展實踐具有重要意義。

現有文獻顯示，長期以來中國科技創新需求面政策工具占比較低，稀釋了政府采購政策的權重。以往的科技創新政策頒布以及相關學者研究更多聚焦于供給面政策上，諸如稅收優惠、政府資助、人才培養、融資擔保等。不僅如此，經濟合作與發展組織(OECD)提供的證據也表明，只有當政府采購占財政支出、國家GDP的比重分別達到30%、12%～20%時，才會對經濟發展、科技進步產生重大影響[1]。但截至2017年，中國政府采購占財政支出、國家GDP的比重分別僅為12.2%和3.9%。在政策實施數量、政府采購力度不足的情況下，有且只有科學規范、不斷提高政府采購政策實施質量，才能有效避免挫傷企業科技創新積極性，進而發揮政策驅動效應。上述分析均表明，有必要對政府采購作用于企業科技創新的實質性效果進行探究，并通過路徑分析引導中國調整科技創新方向。鑒于政府采購在企業科技創新中的重要性、必要性，本文將對政府采購驅動企業科技創新的效果、路徑進行探究。

1 文獻綜述

1.1 研究現狀

國際上，起源于18世紀末的政府采購制度主要是為滿足政府部門所需的公共物品購買以及公共支出管理。自20世紀70年代后，政府采購內涵得到擴展，逐漸承擔起企業科技創新職能[2]。就研究結果而言，國外學者基本認同政府采購對企業科技創新的積極效果[3]，抑或這種激勵效應取決于諸如市場公平[4]、創新友好型采購[5]等條件，這為國內學者提供了研究政府采購驅動企業科技創新的有益借鑒。

中國的政府采購制度與國外相比存在很大差異。在中國情境下，設立于1996年的政府采購制度在履行其基本職能的基礎上，增加了節支率的概念(提高采購資金利用效率)，并作為政府采購績效評價的重要指標[6]。中國的政府采購功能也逐漸擴展，2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》正式將政府采購作為促進企業科技創新發展的重要激勵措施。而后研究政府采購驅動企業科技創新的文獻相繼涌現，主要圍繞政府采購現狀、政策作用范圍和局限性、國內外經驗比較與借鑒、績效評價指標構建、政策框架設計等主題[7][8][9]，并側重于政策效應分析、驅動路徑探討[10][11]，僅有極少數文獻從實證方面進行探究[12][13]，這與當時偏好以供給面為主的科技創新政策環境緊密相關。顯然上述研究多是以理論分析、政策闡述為主要特征，然而這些理論探討是否能成為中國政府采購驅動企業科技創新的現實依據未成定論。隨著2016年科技創新“三個面向”方針的提出以及《國家創新驅動發展戰略綱要》的頒布，需求面政策得到前所未有的重視，從宏觀角度實證分析政府采購影響科技創新的文獻也得到了發展，但仍停留在政策效果爭論上[14][15]，沒有兼顧政府采購創新產品異質性的討論，對深層次原因以及路徑分析也是淺嘗輒止，更不可能深刻認識中國政府采購驅動企業科技創新的行為。

1.2 政府采購創新產品的異質性

(1)政府采購科技創新產品的偏好分析。采用發達國家的經驗證據來說明中國政府采購對企業科技創新的實際效果以及調整方向，顯然是存在偏差的，也難以揭示國內外政策的實質性區別。其原因在于，在中國現存的采購政策下，政府存在“創新錦標賽”以及擇優策略行為，具體表現為：一方面，節支率仍然是政府采購績效的重要評價指標[16]，這極有可能成為地方政府開展“創新錦標賽”的助推力量；另一方面，政府機關作為企業科技創新產品的消費主體，物美價廉、擇優而購的策略選擇并不總是與政府采購扶持創新潛力型企業的初衷一致。這也是過去學者質疑政府采購難以發揮驅動企業科技創新的重要原因，致使從理論上難以辨析政府采購影響企業科技創新的實際效果，也使得政府采購驅動企業科技創新的路徑分析缺乏精度與準度。

(2)政府采購的科技創新產品類型探究。Geroski[17]指出，政府可以從市場上采購不同形式產品與服務，即現存和潛在的產品與服務[11]。但根據前文論述可知，從政府消費效用角度來看，現存的產品又可以劃分為成熟型科技創新產品和成長型科技創新產品。其中，成熟型科技創新產品更加符合政府“創新錦標賽”以及擇優策略行為下的采購偏好。在研究政府采購驅動企業科技創新的過程中，對科技創新產品或服務籠統進行探究，顯然難以準確評價政府采購影響科技創新的成效，對“政府采購為什么能夠作用于科技創新”問題的回答也缺乏依據。顯然，政府采購的創新產品具有異質性特征，這對企業科技創新的影響也可能是不同的，而已有文獻并沒有從產品異質性視角研究政府采購驅動企業科技創新的效果。

綜上可見，在研究政府采購影響企業科技創新的過程中顯然存有某些局限或不足，因此本文主要從以下方面進行擴展性研究：①世界銀行中國投資環境調查數據(2012)提供了政府采購與企業科技創新的相關數據，這為本文從微觀層面豐富政府采購驅動企業科技創新的研究提供了可能，并可進一步對驅動路徑進行探究；②采用工具變量方法，克服政府在采購創新產品時的“創新錦標賽”與擇優策略行為，并避免可能由此帶來的因果內生性估計偏誤；③在產品異質性視角下，重新審視政府采購驅動企業科技創新的行為，提供此類主題研究新思路。

2 模型構建與變量選擇

2.1 模型構建

為了探究產品異質性視角下政府采購政策對企業科技創新的影響效果，采用OLS進行驗證。

yi=α+βxi+γpi+μi

(1)

其中，yi為被解釋變量，表示第i個企業的科技創新產出；xi為解釋變量，表示第i個企業是否獲得政府訂單，x=0代表該企業沒有獲得政府訂單，x=1代表該企業獲得政府訂單；pi表示影響第i個企業科技創新產出的其它因素；μi為擾動項，表示影響第i個企業科技創新產出的遺漏變量，α為常數項，β、γ分別為xi、pi的系數。

根據市場產品存在形式，政府采購的產品或服務可概括為3類：第一類為成熟型科技創新產品，是指創新水平較高、產品質量過硬、市場份額較高的成型產品或服務；第二類為成長型科技創新產品，是指具有一定創新水平但市場份額較小的成型產品或服務；第三類為探索型科技創新產品，即潛在的科技創新產品，是未成型產品或服務，抑或只是一種產品或服務理念。這樣，政府在采購三類產品時，分別對應挑選贏家、創新產品產能出清、需求引致3種策略行為。

基于《政府采購法》中的保護環境、提高少數民族地區以及落后地區發展、促進中小企業發展的目標，當政府選擇成熟型科技創新產品時，有悖于政府采購目標。原因在于，成熟型科技創新產品一般具有較高聲譽，產品質量過硬，市場廣闊，政府采購此類產品會享有高等級消費效用，也促使自身成為“創新錦標賽”的有力競爭者，即政策采購目標已經由扶持弱小演化為挑選贏家。這使得政府采購對企業科技創新的真實效用變得難以判斷。有鑒于此，本研究運用工具變量法剝離成熟型科技創新產品對政府采購的反向影響，具體見公式(2)。

yi=α+β(xi=z1i,z2i)+γpi+μi

(2)

式中，z1i、z2i為xi的工具變量，分別表示“在政府采購過程中，非正式支付占合同的比例”、“在面臨政府官員檢查或與政府官員會面時，是否被要求非正式支付”，其它變量指標釋義與公式(1)相同。

2.2 變量選擇

(1)被解釋變量：企業科技創新產出，本文采用新產品銷售占比測度。新產品銷售收入反映了企業科技創新的終端情況，能充分體現企業科技創新市場化、商業化結果，與衡量企業科技創新中間產出的發明專利申請數/授權數等指標相比，更具科學性。

(2)解釋變量：企業是否受到政府采購政策的影響，本文采用世界銀行中國投資環境調查數據(2012)中的“企業是否獲得政府訂單”測度。

(3)控制變量，主要包括企業成立時間、政府股份占比、營業收入、公司人數、企業所在城市是否為省會城市、企業所在城市是否為商業中心等指標。企業發展壯大需要一定時間積淀，而企業規模及成長性可以通過企業成立時間予以反映，并影響企業科技創新水平；由于解釋變量為該企業是否受到政府采購政策影響，因此政府股份占比不僅會影響企業獲取政府訂單，而且對企業融資增信、市場拓展產生實質性影響，并進一步作用于企業科技創新；營業收入是企業開展科技創新活動的重要基礎，對企業科技創新有著舉足輕重的作用；人才儲備是企業開展科技創新活動的智力基礎，公司人員基數與研發人員投入量有著緊密聯系，為了測度影響企業科技創新的智力因素，本文對公司人數予以控制；鑒于省會城市的行政中心位勢，可能會給當地企業帶來更多政府訂單，再加之省會城市本身具備推動企業科技創新的條件，因此有必要將“企業所在城市是否為省會城市”作為控制變量。此外，一個企業所處地區的經濟發展水平，不僅反映了企業獲取政府訂單的外部環境，同時也展現出該地區助推企業科技創新的經濟實力，而“企業所在城市是否為商業中心”恰好能夠滿足上述影響面的測度。

本文以世界銀行中國投資環境調查數據(2012)作為樣本，對上述變量指標進行統計性描述。在數據處理過程中，將新產品銷售占比、政府股份占比、營業收入、公司人數等變量進行對數化處理，以縮小回歸過程中的量綱影響，具體見表1。

表1 相關變量指標描述性統計結果

資料來源：運用Stata13.0計算整理所得，下同

3 產品異質性視角下政府采購對企業科技創新的驅動效果

根據已有研究文獻可知，政府在采購過程中可能偏好成熟型科技創新產品，這模糊了對企業創新發展的實際影響。因此，有必要基于產品異質性，對政府采購影響企業科技創新的效果進行探究。

3.1 實證結果分析

本文運用OLS對政府采購驅動企業科技創新的效果進行檢驗，而后采用2SLS克服政府挑選贏家行為的影響，具體結果見表2。

方程(1)顯示，政府采購對企業科技創新并沒有顯著影響。根據已有研究文獻可知，政府在采購科技創新產品時可能存在挑選贏家策略，這種行為可進一步理解為：企業因具有生產成熟型科技創新產品的能力，從而能夠與政府達成采購協議。那么，政府采購影響企業科技創新的真實效應可能被掩蓋，或者說政府采購的挑選贏家策略影響企業科技創新水平提高。

方程(3)采用工具變量法，以克服企業科技創新對政府采購的反向作用。在運用2SLS的過程中，最重要的是為政府采購尋找恰當的工具變量。科學的工具變量應具備兩個條件：一是相關性，即選取的工具變量與解釋變量相關；二是外生性，也叫排他性約束，即工具變量與其它擾動項不相關，以排除工具變量通過其它渠道作用于被解釋變量的可能。本文以“在政府采購過程中，非正式支付占合同的比例”、“在面臨政府官員檢查或與政府官員會面時，是否要求非正式支付”兩項指標作為政府采購的工具變量[18]。一方面，非正式支付的發生或者非正式支付的高占比，更容易使企業獲取政府訂單；另一方面，非正式支付與企業科技創新能力之間的聯系并不緊密。因此，兩項指標在理論上能夠滿足工具變量的相關性以及外生性要求。此外，本文對工具變量進行不可識別檢驗、弱工具變量檢驗、過度識別檢驗以及解釋變量內生性檢驗，見表2，結果均能驗證理論分析。方程(3)的回歸結果顯示，政府采購對企業科技創新有顯著正向作用，印證了政府在采購過程中確實存在挑選成熟型科技創新產品行為；比較方程(1)、方程(3)中政府采購系數的顯著性及變化情況，說明政府采購成熟型科技創新產品的行為并沒有對企業科技創新產生積極影響。

3.2 穩健性檢驗

(1)變換衡量指標。研發投入作為企業科技創新的重要投入指標，反映了科技創新動力與能力。為了進一步驗證上述結論的穩健性，本文以研發投入指標替換被解釋變量新產品銷售收入占比，并采用OLS、2SLS進行回歸，結果分別見表2中的方程(2)、(4)。與前述不同之處在于，在方程(2)中，政府采購對企業科技創新有正向影響，但在克服因果內生性后，政府采購對企業科技創新的影響系數發生了明顯變化，維持了本文核心研究結論：政府在采購過程中確實存在購買成熟型科技創新產品行為，這種購買行為并沒有促進企業科技創新，甚至弱化了企業科技創新的積極性。

(2)更換研究方法。除運用2SLS檢驗政府采購對企業科技創新的作用效果外，本文另采用聯立方程模型驗證兩者關系。聯立方程模型是一種系統估計方法，認為某方程的被解釋變量是另一個方程的解釋變量，這恰恰適用于解決政府采購過程中的挑選贏家問題。運用聯立方程模型進行回歸,具體結果見表2中的方程(5)。分析發現，在克服因果內生性后，政府采購確實能夠影響企業科技創新。沿襲前述做法，在方程(6)中，本研究以研發投入代替被解釋變量新產品銷售收入占比并進行回歸，發現政府采購對企業科技創新仍產生正向影響，而且驗證了擁有較高科技創新水平的企業更能達成政府采購協議。

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著，方程(1)、(2)、(3)、(4)均是增加了穩健標準誤差的回歸結果

(3)克服遺漏變量。鑒于在研究過程中采用的樣本是2012年世界銀行中國投資環境調查的截面數據，模型存在的遺漏變量以及由此產生的內生性問題也可能對研究結論產生影響。因此，本文借鑒黃玖立和馮志艷[19]的研究方法，采用工具變量法+面板固定效應克服模型估計偏誤，對上述結論重新驗證。受限于樣本數量，回歸方程無法將個體、時間雙固定效應同時放入回歸方程，因此對行業、地區、時間效應分別進行控制，以修正第三方因素導致的估計偏誤，具體回歸結果見表3。

表3顯示，在克服因果內生性以及遺漏變量可能導致的內生性后，政府采購仍然對企業科技創新產生正向影響。與前文相同，本研究同樣對方程(1)-方程(6)的工具變量進行不可識別檢驗、弱工具變量檢驗、過度識別檢驗以及內生性檢驗，發現除方程(5)的內生性檢驗未通過外，其它方程的工具變量檢驗結果均滿足。即無論是將行業、地區，還是時間效應進行控制，都不會對本文研究結果產生影響，證明了本文研究結論的穩健性。

表3 政府采購對企業科技創新的激勵效應(面板固定效應)

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著，方程(1)、(2)、(3)、(4)均是增加了穩健標準誤差的回歸結果

4 產品異質性視角下政府采購對企業科技創新的驅動路徑

在產品異質性視角下，本文對政府采購驅動企業科技創新的效果進行探究，結果發現：在采購過程中，政府存在挑選贏家行為，并影響到企業科技創新實際效果，在克服因果互聯性后，政府采購對企業科技創新存在正向激勵。然而，上述研究并沒有進一步回答政府采購如何激勵企業科技創新的問題。

根據已有文獻研究，政府采購作為典型的科技創新需求面政策，其作用于企業創新產出的路徑主要包括3個方面：①降低生產成本。政府需求面政策通過契約形式，承擔了企業尋找、開拓、宣傳市場的部分成本，進而驅動企業科技創新；②緩解融資約束。企業在獲得政府需求面政策支持后，在政府光環效應的推動下更容易獲得融資支持，有利于緩解企業科技創新資金約束；③需求引致。“市場需求引致”假說認為，為了滿足政府采購需求，企業會采用新工藝、新技術、新生產形式來改造、提升原有產品服務性能與質量[20]。

基于政府采購影響企業科技創新的一般路徑分析，本研究從產品異質性視角，以2012年世界銀行中國投資環境數據為樣本，采用“該公司是否采用了降低成本模式的創新”、“本公司融資約束的障礙有多大”、“本公司是否以滿足客戶需求的方式推出新技術或新產品”3個指標，分別衡量成本降低、融資約束、需求引致情況，對政府采購驅動企業科技創新的路徑進行驗證，具體結果見表4。

在表4中，方程(1)是加入成本降低、融資約束、需求引致3個變量的2SLS回歸結果，方程(2)、(3)、(4)分別是以成本降低、融資約束、需求引致為被解釋變量，政府采購為解釋變量的回歸方程。分析發現，在方程(1)中，融資約束、需求引致分別在10%、1%的顯著性水平下對企業科技創新產生影響，而此時政府采購系數仍然在1%的水平下顯著，但成本降低系數并不顯著。

首先，本文對政府采購通過成本降低作用于企業科技創新的路徑進行驗證。由于方程(1)中的成本降低系數并不顯著，根據中介效應校驗的一般方法，進行Sobel檢驗，發現成本降低的中介效應系數仍不顯著(p值為0.2415)，這就排除了政府采購是通過降低成本影響企業科技創新的可能性。

其次，本文對政府采購通過緩解融資約束作用于企業科技創新的路徑進行分析。在方程(3)中，融資約束影響企業科技創新的系數顯著為負，即政府采購加大了企業融資難度，并沒有給獲得訂單的企業帶來外部效應(減少其融資約束)。該結果與需求面政策理論中的描述相悖。一種可能的解釋是，由于政府采購扶持的是中小企業、貧困地區企業、少數民族地區企業等，此類企業在發展過程中往往面臨較大資金壓力，由此可知，融資約束可能并不是政府采購的結果，而是政府實施采購政策的原因。這一解釋意味著政府采購并不是通過緩解融資約束作用于企業科技創新的。

表4 政府采購驅動企業科技創新的路徑分析

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著，方程(1)、(2)、(3)、(4)均考慮了穩健標準誤差的影響

最后，本文對政府采購通過需求引致作用于企業科技創新的路徑進行探究。在方程(4)中，需求引致對企業科技創新的影響系數顯著為正，即政府采購可以通過需求引致作用于企業科技創新,這也符合前文中市場需求面政策的理論分析。

表4中的數據指標均已進行了中心化處理，因此可依據各變量系數測算路徑系數。根據“總效應=直接效應+中介效應”的關系，政府采購通過需求引致的中介變量作用于企業科技創新的比重為(0.211*0.097 6)/(0.211*0.097 6+0.544)=3.65%，而政府采購直接作用于企業科技創新的比重為(1-3.65%)=96.35%，本文將此類直接性政府采購稱為企業科技創新產品或服務的產能出清。這意味著政府采購的對象往往是市場已經存在的科技創新產品，該類科技創新產品受市場宣傳、產品質量、用戶需求等因素困擾，并未實現產品或服務市場化，導致滯銷，而有著更大成長空間的探索型科技創新產品并沒有受到政府青睞。另外，政府采購在1%的水平下對需求引致有著正向影響，但系數僅為0.097 6，說明政府采購通過需求引致作用于企業科技創新的統計意義非常充分，但經濟意義較為薄弱。因此，在政府采購驅動企業科技創新的過程中，亟需改變“創新產品產能出清”的實質，逐漸向需求引致轉移。

5 研究結論與政策建議

本研究以2012年世界銀行中國投資環境調查數據為樣本，運用OLS、2SLS、聯立方程模型等方法，從產品異質性視角對政府采購驅動企業科技創新的效果、路徑進行探究，結果發現：

(1)在政府采購驅動企業科技創新的過程中，政府存在挑選贏家行為，即偏好成熟型科技創新產品，這弱化了對企業科技創新的實際效果。在克服因果內生性后，政府采購對企業科技創新有顯著正向影響。為了驗證上述研究結論的穩健性，本文采用變換衡量指標(將新產品銷售收入占比替換為研發投入)、更換研究方法(運用聯立方程模型)、克服遺漏變量(運用面板固定效應)等途徑對政府采購促進企業科技創新的效果進行驗證，發現均能支持原結論。

(2)政府采購通過需求引致促進企業科技創新。基于需求面政策促進企業科技創新的一般理論，本文從成本降低、融資約束、需求引致3個方面對政府采購驅動企業科技創新的路徑進行探究，結果發現：政府采購可通過需求引致促進企業科技創新；融資約束是政府實施采購的原因，并不是驅動企業科技創新的結果；政府采購并未通過成本降低作用于企業科技創新。

(3)需求引致占比較低，當前政府采購促進企業科技創新的實質是企業創新產品的產能出清。本文通過路徑分析發現，需求引致占比不足5%，即政府采購的探索型科技創新產品比例較低，主要是成長型科技創新產品，可見政府采購的科技創新產品多是企業已經生產出來但沒有完成市場銷售的產品。

上述研究結論對中國實施政府采購以促進企業科技創新具有重要指導意義，具體包括以下方面：

首先，政府應避免采購成熟型科技創新產品，而應以中小微型企業的創新產品為取向。鑒于政府采購成熟型科技創新產品的行為更多是為實現政府消費效用最大化、企業產品銷售以及市場維護，并不會對企業科技創新產生實質性引導，這就意味著政府采購需要改變節支理念，通過政策或制度安排，將部分科技創新合同授權于中小微企業。

其次，積極豐富政府采購驅動企業科技創新的路徑。目前政府采購主要是通過需求引致對企業科技創新發揮作用，而對企業科技創新過程中的成本高、融資困難等問題作用不顯著。因此，在采購過程中，政府可對具備創新潛力的企業提供一定折扣的優惠報價，或提供某種方式的融資擔保，以拓展政府采購驅動企業科技創新的其它路徑。

最后，在政府采購過程中，注重平衡現存型與潛在型創新產品的比重，并漸次向潛在型、探索型科技創新產品轉移。根據本文研究結果以及發達國家政府采購推動企業科技創新的具體實踐[21]，潛在型創新產品對企業科技創新的引導作用更顯著，而且也符合政府采購支持企業科技創新的未來趨勢。只有將潛在型、探索型科技創新產品作為采購核心，才能卓有成效地減少創新產品走向市場的障礙。