中國(guó)城市面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

李鐵

中國(guó)“賣地式”的城市經(jīng)營(yíng)模式，雖然以制度紅利獲取了大量的資金，彌補(bǔ)了城市發(fā)展資金的嚴(yán)重不足，維持了城市化的高速增長(zhǎng)，但是目前的運(yùn)營(yíng)效率的大幅度降低，為日后長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展埋下了嚴(yán)重隱患。城市政府征地招商引資模式的動(dòng)力來(lái)源是增加政府的預(yù)算內(nèi)收入和GDP。但是從現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稅收結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系來(lái)看，能夠在這兩項(xiàng)上取得最大收益的是工業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

在西方的城市化進(jìn)程中，工業(yè)化進(jìn)入中期以后，服務(wù)業(yè)逐步取代工業(yè)成為城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。但是在中國(guó)，各地仍在把工業(yè)化目標(biāo)放在增長(zhǎng)的最重要位置上。這種發(fā)展模式與城市的未來(lái)預(yù)期可能會(huì)產(chǎn)生一系列的矛盾。

一是城市政府必須要在傳統(tǒng)工業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)之間進(jìn)行選擇，前者可以吸收較多的勞動(dòng)力，后者會(huì)形成資本和技術(shù)對(duì)勞動(dòng)力的替代。在中國(guó)，面對(duì)如此眾多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來(lái)的壓力，在工業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換中，政府應(yīng)該進(jìn)行什么樣的選擇？如何實(shí)現(xiàn)過(guò)渡？二是工業(yè)發(fā)展的初始條件及在城市化高速增長(zhǎng)的初期，需要壓低要素成本。在競(jìng)爭(zhēng)條件下，如果繼續(xù)壓低土地成本，將會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有賣地模式無(wú)法遏制。如果繼續(xù)通過(guò)降低公共服務(wù)水平壓低勞動(dòng)力價(jià)格，大量勞動(dòng)力在城市的短期就業(yè)行為會(huì)嚴(yán)重影響所謂的城市形象。已經(jīng)失去包容性的城市，只能在城市的視覺(jué)形象和人口結(jié)構(gòu)中做出選擇。三是如何解決工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的勞動(dòng)力問(wèn)題，包括社保的繳納和公共服務(wù)的支持以及未來(lái)的戶籍管理制度改革的推進(jìn)。

如果僅從一屆城市政府看，賣地的發(fā)展模式可以有很多正收益，但是如果被后任連續(xù)和廣泛的復(fù)制，產(chǎn)生的負(fù)面后果則遠(yuǎn)超于預(yù)期。首先，地方政府官員的任期較短，大多希望在任期內(nèi)有明顯的政績(jī)，“任期+政績(jī)”加劇了城市政府的短期行為。賣地產(chǎn)生的收益在沒(méi)有剛性制度約束的前提下，會(huì)放大短期執(zhí)政行為。因此，在中國(guó)的城市建設(shè)中，政績(jī)和形象工程等在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入中占有相當(dāng)?shù)谋戎亍?/p>

其次，城市政府主官的流動(dòng)性很強(qiáng)，流動(dòng)意味著繼任者必須復(fù)制前任的模式來(lái)體現(xiàn)自己的政績(jī)，甚至要干得更好。因此招商引資和賣地的模式在前任的基礎(chǔ)上會(huì)被進(jìn)一步放大。城市發(fā)展的軌跡是后任不可能在同一個(gè)空間內(nèi)還原上任政府的發(fā)展模式，必須要開(kāi)辟新的空間。無(wú)數(shù)個(gè)繼任者按照征地賣地的經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展城市，結(jié)果就是城市空間的無(wú)限制粗放性的擴(kuò)張。

再次，城市空間的擴(kuò)張?jiān)从趦蓚€(gè)基本需求，招商引資和發(fā)展房地產(chǎn)。在城市爭(zhēng)奪投資資源競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的格局下，招商引資必須要壓低要素成本，同時(shí)也必須不斷地通過(guò)賣地來(lái)補(bǔ)償工業(yè)供地成本，還要維持居民在高速增長(zhǎng)過(guò)程中強(qiáng)烈的改善基礎(chǔ)設(shè)施供給的心理預(yù)期，房地產(chǎn)發(fā)展則成為政府招商引資最強(qiáng)大的動(dòng)力。

但是，每個(gè)城市管轄的空間是有限的，而且城市政府還在吸引住房消費(fèi)者上面臨著激烈競(jìng)爭(zhēng)。可以想見(jiàn)，房地產(chǎn)供給一定會(huì)過(guò)剩，因?yàn)檎胍@得更高的賣地收入，必然傾向于增加房地產(chǎn)的供給。這種發(fā)展模式就像擊鼓傳花，每個(gè)繼任的城市管理者在面臨著壓力的同時(shí)，也都在把賣地的可能性空間放大到極致，甚至通過(guò)舉債來(lái)透支未來(lái)的賣地收入預(yù)期。（摘編自《財(cái)經(jīng)》雜志）