給“野生動物保護法”修法提建議

南方周末記者　劉怡仙

甘加環(huán)保志愿者為牧民發(fā)放野生動物保護宣傳日歷，他們希望牧民能意識到保護草原棲息地的重要性。

受訪者?　供圖

★過去，“野生動物保護”一直是冷門話題，難以獲得大眾關注。疫情期間，COVID-19病毒與野生動物消費的關聯(lián)，將“野生動物保護”這個環(huán)保話題推至全民“緊盯”的公共議題。

多位受訪者向南方周末記者表示，非常關注“野保法”中的公眾參與。理由明確，野生動物涉及的物種多、種類多、專業(yè)門檻高，野生動物和與之共存的居民存在一系列復雜管理狀況，公眾、志愿者、野保社會組織、研究者都能起到輔助作用。

2020年春節(jié)，43歲的藏族僧人桑杰嘉措，一直忙著準備一份藏語問卷，準備向西藏、青海、四川、甘肅等地的藏族居民征求意見，他們對野生動物的看法，對于修訂野生動物保護法（以下簡稱“野保法”）有何意見。

截至2月14日，桑杰嘉措一共收到4078份反饋意見。

這份調(diào)查問卷，本是北京大學自然保護與社會發(fā)展中心、自然之友、山水自然保護中心等多家公益組織、學者團體共同發(fā)起，期望了解公眾對野生動物消費、貿(mào)易、修法意愿的想法。桑杰嘉措所在的甘加環(huán)保志愿者團隊翻譯制作了藏語版，最終，漢藏雙語的問卷總計收到了101172份。

十萬多份公眾意見令發(fā)起者感到意外。過去，“野生動物保護”一直是冷門話題，難以獲得大眾關注。疫情期間，COVID-19病毒與野生動物消費的關聯(lián)，將“野生動物保護”這個環(huán)保話題推至全民“緊盯”的公共議題。

2020年2月10日，全國人大法工委將修改“野保法”列入全國人大2020年的立法工作計劃。自然之友等十家環(huán)境保護團體投身于野生動物保護法的修訂中，將公眾建議與自身經(jīng)驗結合，于2020年2月20日向人大法工委共同提交修法建議。

近兩個月來，多家研究團體、公益團體陸續(xù)提交各自修法意見，其中有針鋒相對的觀點，也有彼此支持的意見。公眾基于各自的經(jīng)驗及立場，前所未有地參與了這場修法討論。

驅趕蝙蝠的公眾情緒

新冠肺炎疫情發(fā)生后，中國貓科動物保護聯(lián)盟（以下簡稱“貓盟”）的發(fā)起人宋大昭感到公眾對野生動物的態(tài)度變了，過去“不管什么場合講都沒人聽”。

宋大昭投身野生動物保護領域已有十余年，而公眾對野生動物保護的認識一直都在“初級階段”。

2020年1月20日，鐘南山院士確認新型冠狀病毒“人傳人”，也指出病毒源頭“可能來自于某一野生動物（如竹鼠、獾）”。隨后，新冠病毒的宿主不斷被視為是蝙蝠、穿山甲、果子貍等不同野生動物。

宋大昭感到人們的“恐慌”激發(fā)了求知欲，總有人問他“蝙蝠真的是宿主嗎？”“我們做了什么會導致這種情況？”

宋大昭意識到這是倡導野生動物保護的機會。2020年1月24日，北京大學教授呂植等19名院士學者聯(lián)名呼吁：杜絕野生動物非法食用和交易，從源頭控制重大公共健康危機。宋大昭轉發(fā)倡議，并加入聯(lián)署。

那些天，復旦大學生命科學學院研究員王放在忙著“趕蝙蝠”。

當時，上海市各區(qū)野生動物保護管理站不斷接到居民報警——家里來了蝙蝠。工作人員甚至一天出動六次，去居民家里驅趕蝙蝠，不堪其擾。他們找到王放團隊，“能不能幫忙解釋清楚？”

王放綜合各方研究，指出上海市內(nèi)的蝙蝠主要是東亞伏翼、中華山蝠、東亞蝙蝠，目前沒有研究證明它們攜帶與新冠病毒有關的病毒。但驚擾越冬蝙蝠“可能會帶來更大的風險”，即人為誘發(fā)蝙蝠發(fā)病，導致病毒擴散等。

王放不斷在多個場合進行科普：“最佳做法是不打擾蝙蝠”。但他發(fā)現(xiàn)，北京、上海、南京等多地還有居民“趕蝙蝠”，還出現(xiàn)了更多問題，“趕”蝙蝠不行，投毒行不行？　投毒的話，對人有什么影響？

疫情之下，居民的心情普遍焦慮、恐慌。基于專業(yè)，王放意識到自己需要做更多的事情。

自然之友總干事張伯駒向南方周末記者回憶，新冠疫情下，不同領域的野生動物保護團體沿著擅長的方向開展相關行動，后來逐步走在一起。

最終十家機構形成一個包含不同視角和不同能力的法律研判團隊，開始跨機構的聯(lián)合性工作。其中，北大、昆山杜克大學等研究機構及學者提供物種方面的科學建議；山水自然保護中心有一線經(jīng)驗及公共傳播經(jīng)驗；“貓盟”提供一線的豐富觀察；守護荒野志愿者平臺負責收集志愿者和公眾聲音；廣州綠網(wǎng)參與數(shù)據(jù)分析；自然之友負責法律和公共政策的研判。

修法建議應當多元

“野保法”最早制定于1988年，當時的立法目的明確寫道，不僅要保護拯救珍貴瀕危的動物，也要保護發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護生態(tài)平衡。立法方針則是加強資源保護、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用。

2016年“野保法”進行全面修訂時，自然之友的法律政策團隊深入?yún)⑴c整個修法過程。“許多問題了然于胸”，張伯駒說。

據(jù)介紹，當時，無論是立法目的還是立法方針，野生動物都被視為一種可利用的資源。2016年“野保法”修訂，立法目的增加了“維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設”的條文，其原則仍是保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管，并留有近20處“利用”的條款。

新冠疫情下，公眾對野生動物的關注，推動著政府盡快制定和推行相關政策。

2月10日，“野保法”列入全國人大2020年立法工作計劃；2月12日，廣東省人大通過決議“禁止交易和濫食野生動物”；2月14日，天津市出臺禁止食用野生動物的決定；2月17日，廣東啟動省一級的野生動物保護管理條例的修訂工作。

來自各方的意見和建議也不斷提出。從環(huán)保組織的角度來看，公益組織希望本次“野保法”修訂能改變原有“利用”思路，將公共衛(wèi)生納入立法目的。此外，保護范疇亟需擴大至一般野生動物。

北京市昌平區(qū)人民法院的法官楊杰，也是多年的野生動物保護志愿者。他告訴南方周末記者，“野保法”目前僅保護珍貴瀕危動物、“三有”動物（有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物），而且名錄多年沒更新。“獵隼、草原雕數(shù)量急劇下降，但它們還是國家二級保護動物”。宋大昭則指出，“基石”物種也需要保

護，如普通麻雀，如果在當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)里數(shù)量不足，也會引發(fā)生態(tài)問題。

而王放提出了一個具體修法的專業(yè)意見。

2月10日，中國法學會行政法學研究會公開《野生動物保護法修改的九個建議》，第二條提到，“更容易引發(fā)公共衛(wèi)生問題的動物（如刺猬、蝙蝠、穿山甲、蜈蚣、毒蛇等）則可以考慮采取特殊保護措施，允許科研利用和生態(tài)滅殺”。

“我們就坐不住了。”王放回憶，當天晚上，王放在公眾號上撰文分析，指出生態(tài)系統(tǒng)有復雜的調(diào)控機制，生態(tài)滅殺在操作及效果上無法達成，可能造成嚴重生態(tài)災難。

王放發(fā)現(xiàn)，提出建議的是一個以法學教授為主的專家團隊，缺乏跨學科建議。例如，“蝙蝠”包含多個科屬，是超150種動物的總和；“毒蛇”也是一個含混的概念，僅影響程度而言，可分無毒蛇、劇毒蛇、后溝牙微毒蛇等。

他認為，參與修法建議的人群要多元，專家團隊應該包括野生動物專家、河湖管理專家、園林專家、土壤專家等多方面力量。

“沒有完全一致的共識”

2月19日，自然之友等10家機構完成意見和建議的定稿，最終向全國人大常委會法工委和全國人大環(huán)資委提交了以下幾點修法建議：首先是立法目的，要提高到以保護為目的，并且納入“公共安全”這一立法目標；明確定義，野生動物應該是未被人類馴化的動物，同時，需要擴大野生動物的保護范圍，要保護的不只是名錄上的瀕危珍稀的野生動物。

王放的印象中，修法的意見交換頻繁，既有學者與學者之間的，也有學者和公益機構之間的。修法者與一線志愿者之間的意見，也來來往往。大家討論的焦點問題包括：竹鼠、豪豬等能不能吃？　人工繁殖后，到底能不能讓野生種群減少捕殺，幫助其數(shù)量增長？　水生動物為什么關注這么少？

爭議常有，甚至大到驚人。同樣是支持野生動物保護，有些認為人工繁殖野生動物應該嚴格管制，有人認為應該完全放開。

2月24日，全國人大常委會審議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。從維護公共安全的角度出發(fā)，全面禁止食用野生動物，嚴厲打擊非法野生動物交易。這項決定隨后成為野生動物保護法修法討論的一個熱點，“能不能養(yǎng)”？　哪些能養(yǎng)？　哪些不能？

江西贛州的周建養(yǎng)石蛙已有八年，目前存欄量一千多斤，市值十余萬。“決定”發(fā)出幾天后，當?shù)亓謽I(yè)部門便上門統(tǒng)計存欄量，要求不準交易、不準食用。周建感到無奈。2019年，贛州市林業(yè)局將野生動物養(yǎng)殖視為特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，予以專項資金補助，“剛剛看到一點希望”，但是專項補助還沒到手，現(xiàn)在又收到轉產(chǎn)通知。

周建告訴南方周末記者，石蛙養(yǎng)殖在當?shù)匾延?0年以上。養(yǎng)殖大戶們牽頭在群里收集意見，爭論為何本地石蛙不能養(yǎng)，美國青蛙、牛蛙能養(yǎng)？在“特種養(yǎng)殖”群里，有時大家討論急了，會批評建議修法的專家學者，為何把“鍋”扣在野生動物身上。

貴州遵義的何勝先則為手里四百余只孔雀發(fā)愁。2012年，她開始四處學習養(yǎng)殖孔雀，投入數(shù)十萬元建廠搭網(wǎng)，繁殖孵化。她強調(diào)，自己獲得林業(yè)部門頒發(fā)的《陸生野生（三有）動物馴養(yǎng)繁殖備案證》和《動物防疫條件合格證》及營業(yè)執(zhí)照，證件完備，她認為許多特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成熟，不應采取一刀切形式。

養(yǎng)殖從業(yè)者等著相關政策落地。湖南多地區(qū)的政協(xié)委員則呼吁盡快出臺野生動物保護法的實施細則，或加急制定野生動物養(yǎng)殖業(yè)退出轉產(chǎn)政策。廣東省已制定轉產(chǎn)補償方案，不在禽畜名錄里的動物進行滅殺。

王放也陸續(xù)接觸數(shù)起養(yǎng)殖戶的案例，他發(fā)現(xiàn)，相關地方法規(guī)目前依然是征求意見稿，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于4月8日發(fā)布的《國家畜禽遺傳資源目錄(征求意見稿)》也是征求意見稿，因而建議，在野保法修訂完成前，特種養(yǎng)殖動物還是養(yǎng)殖戶的個人財產(chǎn)，不宜倉促滅殺。

至于特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)如何轉型及補償是政策問題。王放認為，科學工作者僅能從科學角度判斷野生動物和養(yǎng)殖動物之間的關系。針對該物種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)是否成熟，建議“一事一議”，進行公開聽證會。

宋大昭認為，保護和養(yǎng)殖之間并無邏輯上的對立，實際是互為影響。養(yǎng)殖戶的權益應由其他的法律和政策進行保障。“野生動物規(guī)范化養(yǎng)殖僅是野生動物保護大方向中的一小塊。”王放強調(diào)。

最終不同的專家、學者、志愿者們各自抱團，提交自己的建議、通過媒體發(fā)聲。“沒有完全一致的共識”，王放說。

據(jù)媒體統(tǒng)計，截至2月底，針對“野保法”修法提出的建議稿已有六份。張伯駒認為遠遠不止。

這些建議存有部分共識，細節(jié)上則有諸多差異。“公共安全”沒有納入阿拉善SEE基金會提交的版本，他們擔心可能會出現(xiàn)以此為由的“生態(tài)滅殺”，影響生態(tài)系統(tǒng)平衡；在自然之友等機構提出的“不許食用（野生動物）”的基礎上，中國綠發(fā)會進一步提出全面禁止商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖野生動物。

公眾應當參與

2020年3月6日，自然之友聯(lián)合阿拉善SEE基金會、貓盟、山水自然保護中心等機構，舉辦一場“我為‘野保法修法添磚加瓦”微訪談。

從原始的訪談記錄里看到，人們討論熱烈：“球蟒、綠鬣、太加（皆為爬寵）可否進一步審查飼養(yǎng)問題、規(guī)范購買途徑？”“馬戲團表演會有更嚴格的條例嗎？”“燕窩在野生動物制品中，屬于食品還是藥品？”

“從小白到專業(yè)人士都有。”參與這場訪談的張伯駒說，微訪談訪問量超過一千萬，討論數(shù)也達到1.1萬以上，遠超預期。對他們來說，是驚喜，也是好的開始。

2017年土壤污染防治法立法時，自然之友承接生態(tài)環(huán)境保護部的立法研究項目，深入?yún)⑴c。當時這份立法，僅收到幾百份公眾意見，而企業(yè)、市場相關的個人所得稅法和合同法，會有上萬人提交意見。

張伯駒感到遺憾。“這部法律（土壤污染防治法）多么重要”。土壤問題事關農(nóng)作物安全、食品安全，還事關地下水安全。許多年前，人們一直說要“喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、食用質量安全的食物”，土壤問題卻“沒有人提及，波瀾不驚”。

事后究其原因，張伯駒認為這些關乎公眾利益的法律恰恰沒有明確相關方，“許多人不知道這事跟我有什么關系”。公眾掌握的信息也遠遠不足，人們不清楚立法何時啟動，通過哪個郵箱、哪種方式發(fā)表意見。此外，很多人不一定能馬上看懂“法言法語”，需要翻譯，需要能力支持。

推動公眾參與修法，因而成為公益組織的工作方向之一。多位受訪者向南方周末記者表示，他們非常關注“野保法”的公眾參與，希望將其作為法律原則之一。理由明確，野生動物涉及的物種多、種類多、專業(yè)門檻高，野生動物和與之共存的居民存在一系列復雜管理狀況，公眾、志愿者、野保社會組織、研究者都能起到輔助作用。

期望公眾參與，也是王放的訴求，他感到野外種群觀察研究的需求從未如此急迫。此次修法討論中，對于大部分物種，科學研究者幾乎拿不出野生動物的準確數(shù)據(jù)，它們在哪兒，有多少，受到哪些威脅。“我們國家有三千多種動物，詳細掌握種群數(shù)據(jù)的不超十種”。

王放認為，應該讓公眾盡量熟悉自然，才能有所觀察、產(chǎn)出意見。對蝙蝠的恐慌，最終是“城市居民如何與野生動物共處”的問題。

在上海，貉是常見的野生動物。傍晚時分，常見它們趴在樹叢或灌木里探頭看，它對狗很感興趣，貓也認識它。王放最喜歡的事情，就是跟在貉身后在公園閑逛。

（應受訪者要求，周建為化名）