全球海洋治理體系演變與中國戰略選擇

[摘要] 全球海洋治理是全球治理的重要組成部分，全球海洋治理體系是推進全球海洋治理進程的重要保障。全球海洋治理面臨百年未有之大變局，必須沖破海洋霸權主義的重圍，秉持共商共建共享的全球海洋治理觀，打造緊密的藍色伙伴關系，構建海洋命運共同體，推動全球海洋治理體系向更加公平合理的方向發展。

[關鍵詞] 全球化;" 海洋治理體系;" 中國海洋戰略;" 戰略選擇

[中圖分類號] E815" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）11-0021-04

海洋孕育生命，聯通世界，促進發展。海洋治理影響人類福祉，關乎人類安危，維系人類命運。20世紀90年代以來，伴隨全球化進程不斷深入，全球海洋問題日益突出。海洋環境污染、海洋生態破壞、海洋資源過度開發利用等已嚴重威脅全球海洋可持續發展，全球海洋治理勢在必行。習近平總書記指出，“我們人類居住的這個藍色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結成了命運共同體，各國人民安危與共”，“我們要像對待生命一樣關愛海洋”。1主張各國應樹立共商共建共享的全球海洋治理觀，打造藍色伙伴關系，構建海洋命運共同體。

全球海洋治理的顯著特征

全球海洋治理是全球化的產物，在不同的歷史時期、不同的思想觀念引領下，推動全球海洋治理發展演進。

指導思想的“二元性”。20世紀末，全球海洋治理概念形成后一直受到新自由制度主義和霸權主義兩種思想的指導。新自由制度主義是當代國際政治中最有影響力的思潮之一，其核心要義是制度能夠促進國際合作。在新自由制度主義思想引領下，全球海洋治理主體遵守1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），不斷推動全球海洋治理實踐向前發展。霸權主義是指大國、強國、富國欺侮、壓迫、支配、干涉和顛覆小國、弱國、窮國，不尊重他國的獨立和主權，進行強行控制和統治的行為，在全球海洋治理中體現為海洋強國將自身意志強加于其他國家，進而控制全球海洋的行為。雖然《公約》在全球海洋治理中起著無可替代的作用，但作為世界上最強大的海洋國家，美國迄今未加入其中。美國對待《公約》堅持“對己有利則用，不利則棄”的實用主義原則。這充分顯示了美國海洋霸權思維的傲慢。新自由制度主義和霸權主義兩種思想的交鋒，推動全球海洋治理曲折前行，形成了指導思想“二元之爭”的鮮明特點。

治理體系呈無政府狀態。國際政治中的無政府狀態是指在國際社會運行中沒有一個最高的權威來規范行為體的行為。換言之，就是國際社會無法強制要求各行為主體遵循國際規范。在這一基本邏輯下，各主權國家的政府、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國企業等主體，盡管都有參與全球海洋治理的愿望，但沒有構建起真正意義上的全球海洋治理體系，全球海洋治理呈現出無政府狀態。全球海洋治理的各主體間協調不夠、協同不力，甚至由于不同治理主體之間利益不均而出現競爭和沖突。在解決全球海洋問題的過程中，雖然強調各治理主體形式上享有法律地位的平等性，但它無法強制要求并監督每一個治理主體不折不扣地落實表決的最終結果。在這個意義上，全球海洋治理體系的無政府狀態延緩了全球海洋問題的解決。

治理過程具有脆弱性。全球海洋治理過程涉及治理的主體、客體、目標、規制等多個環節。每個環節只有各司其職、運行良好，才能保障全球海洋治理達到預期效果。一旦某個或幾個環節出現問題，全球海洋治理的效果就大打折扣。比如，全球海洋治理主體存在集體行動困境，如何避免這一困境將直接決定治理主體間的合作狀況。全球海洋治理客體是指全球海洋問題，治理主體對全球海洋問題的認知直接關乎治理決策。只有正確認識全球海洋問題的本質才能抓住問題的關鍵，作出正確的決策。由于全球海洋的整體性、流動性以及使用主體的多元性，某一個全球海洋問題的產生可能是多方面因素綜合作用的結果，這為認識全球海洋問題增加了難度。全球海洋治理的目標是全球海洋治理的方向。設定合適的治理目標不僅可以激發治理主體的動力，而且可以統一治理的行動。全球海洋治理規制的核心問題之一是如何在國際無政府狀態下落實治理規制。綜上所述，全球海洋治理各個環節面臨的重大問題的復雜性決定了全球海洋治理過程的脆弱性。

全球海洋治理體系的結構性矛盾

全球海洋治理體系是由包括主權國家的政府、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國企業、個人等行為體構成。其中，主權國家是全球海洋治理的核心主體。國家間互動和治理的權威分配形成了全球海洋“中心—邊緣”治理結構體系。在這一體系中，以美國為首的西方海洋強國居于中心位置，發揮著主導性作用，廣大發展中國家處于治理邊緣。盡管如此，中心國家和邊緣國家并不是一成不變的。中心國家會隨實力的下降淪為邊緣國家。邊緣國家也可能成長為中心國家。國家間治理身份的變動必然引發全球海洋治理體系的結構性矛盾。2016年9月4日，習近平主席在金磚國家領導人非正式會議上表示，新興市場國家和發展中國家群體性崛起，是當代國際關系中意義最為深遠的變化之一。1新興國家群體性崛起將推動全球海洋“中心—邊緣”治理結構的扁平化，加速全球海洋治理體系的調整。新興國家要求在承擔全球海洋治理責任的同時享有相應的國際話語權，但西方海洋強國一味強調新興國家應承擔更多治理責任而不愿意讓渡相應的權力，引發全球海洋治理體系結構性動蕩。當前，全球海洋治理體系的結構性矛盾表現為西方海洋強國維護全球海洋治理權威與發展中國家爭取全球海洋治理話語權之間的矛盾。

全球海洋治理體系的結構性矛盾在制度層面體現為固守與變革全球海洋治理體制的矛盾。從某種意義上說，全球海洋治理是解決全球海洋問題的一種制度手段。全球海洋治理體制應隨全球海洋治理主體力量變化作出適時調整。新興國家群體性崛起提升了發展中國家的整體實力。發展中國家要求改革不合理的全球海洋治理體制機制，增加全球海洋治理規制的合法性和代表性，但以美國為首的西方海洋強國固守現行治理體制，保護既得海洋權益，不愿意作出實質性讓步。現行全球海洋治理體制已無法體現廣大發展中國家的海洋訴求，這將直接影響它們參與全球海洋治理的積極性。發展中國家從全球海洋治理體系的邊緣走向中心任重道遠。戴維·赫爾德認為，參與的增加、社會公正的優先、可持續性的集中是全球海洋治理的三條重要原則。1如果不能推進全球海洋治理體制變革、增加廣大發展中國家和其他全球海洋治理主體的治理權威，全球海洋治理規制的公平性、合法性將遭到質疑和挑戰，全球海洋治理的效果將大打折扣。因此，推動全球海洋治理體制變革是歷史發展的必然趨勢。

全球海洋治理理念分歧與演進方向

結構性矛盾是推動全球海洋治理體系演變的主要動力。毛澤東在《矛盾論》中指出：“任何事物的內部都有其新舊兩個方面的矛盾，形成為一系列的曲折的斗爭。斗爭的結果，新的方面由小變大，上升為支配的東西;舊的方面則由大變小，變成逐步歸于滅亡的東西。而一當新的方面對于舊的方面取得支配地位的時候，舊事物的性質就變化為新事物的性質。”2近年來，由于治理理念分歧較大，西方海洋強國內部出現分化，難以形成合力。例如，在制定海洋環境影響評價機制方面，美國在海洋開發和控制上占據絕對優勢，主張國家應該在海洋環境影響評價機制中保持獨立性，極力避免設置過多條款限制海洋強國海洋活動的自主性。歐盟則希望制定更加廣泛、完善與高效的環境影響評價機制。2018年9月，歐盟代表指出，應對締約國管轄或控制下的所有海洋活動，制定環境影響評價機制。歐盟強烈要求制定完備的海洋環境影響評價機制，旨在利用先進的綠色技術在海洋資源開發和保護等方面制定歐盟標準，主導全球海洋治理體系從而保護自己的海洋利益。很顯然，美國和歐盟在制度約束力上存在分歧。兩種思想的長期交鋒必將加劇美國與歐盟之間的矛盾。由于新自由制度主義是對霸權主義思想揚棄的基礎上發展而來，因此，歐盟堅持以新自由制度主義推動全球海洋治理是對美國海洋霸權治理的部分否定。故而，歐盟有可能成為與發展中國家一道推動全球海洋治理體系變革的重要力量。

隨著新興國家群體性崛起，發展中國家整體實力提升，現行全球海洋治理體系已無法充分體現發展中國家的權益。發展中國家要求改變不合理的全球海洋治理體系，提升全球海洋治理話語權，但以美國為首的西方海洋強國不可能輕易滿足發展中國家的要求。但從長遠看，隨著各國間的海上交通、經濟往來更加緊密，隨著全球化進程的深入，世界各國特別是新興國家對全球海洋公共產品的需求日益增多，對保護海洋生態環境、海洋領域應對氣候變化認識的加深，必然深化對全球海洋治理的認識，積極參與全球海洋治理，推動全球海洋治理體系更加公平合理。

中國參與全球海洋治理的戰略選擇

中國是全球海洋治理的重要參與者和貢獻者。改革開放以來，中國不斷融入全球海洋治理進程，為中國參與全球海洋治理體系變革提供了條件和戰略空間。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不僅著眼中國自身的發展，更將中國發展放到全球視野中，就全球海洋治理議題提出一系列主張，得到國際社會廣泛認同。

秉持共商共建共享的全球海洋治理觀。近年來，全球海洋問題不斷威脅人類社會和海洋的可持續發展，全球海洋治理效果不佳，海洋權利不公平、海洋利益不平等。究其原因，是全球海洋治理體系與國際關系變化不相適應。全球海洋治理呼喚新思維、需要新理念。以習近平同志為核心的黨中央分析國際形勢，把握全球治理規律，明確提出共商共建共享的治理理念。黨的十九大報告指出，“中國秉持共商共建共享的全球治理觀”。“共商”就是堅持國家不分大小、強弱、貧富一律平等參與全球海洋治理進程。“共建”就是各國應共同努力推動全球海洋治理機制變革，擴大發展中國家在全球海洋治理中的代表性和發言權。“共享”就是全球海洋治理的成果應普遍惠及全人類，真正實現全球共享。共商共建共享的全球海洋治理理念，是中國推動全球海洋治理體系變革的思想主張，為破解全球海洋治理主體合作困境貢獻了中國智慧。

打造緊密的藍色伙伴關系。2017年6月，中國政府發布的《“一帶一路”建設海上合作設想》明確提出：“建立緊密的藍色伙伴關系是推動海上合作的有效渠道。加強戰略對接與對話磋商，深化合作共識，增進政治互信，建立雙多邊合作機制，共同參與海洋治理，為深化海上合作提供制度性保障。”“藍色伙伴關系”是指在海洋領域以可持續發展為目標，以相互尊重、合作共贏為原則的合作伙伴關系。1它的開放性與包容性有助于實現國家間海洋合作。2017年以來，中國與葡萄牙、歐盟、塞舌爾等行為體就建立藍色伙伴關系簽署了政府間文件，并與相關小島嶼國家就建立藍色伙伴關系達成共識。打造藍色伙伴關系，充分體現了2015年聯合國大會第七十屆會議通過的《2030年可持續發展議程》所提倡的“不讓任何一人掉隊”和“盡力幫助落在最后面的人”的全球海洋治理理念。中國將以更加積極的姿態與不同國家打造藍色伙伴關系，加強海洋領域的交流與合作，共同促進全球海洋治理體系的完善與發展。

推動構建海洋命運共同體。海洋是人類社會可持續發展的資源寶庫，保護海洋生態環境、促進人海和諧共生，是全人類共同的使命。2019年4月23日，習近平總書記在會見應邀前來參加中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長時，提出“構建海洋命運共同體”的目標。這一目標的提出為全球海洋治理指明了正確的方向。全球海洋治理不是某一個或一些國家的獨角戲，而是所有國家共同參與的全球性重大課題。海洋命運共同體是一個全新理念，要在這一理念指引下，維護海洋環境，守護海洋安全，保護海洋生態，呵護藍色家園。要推進陸海統籌大戰略，不斷發展和壯大海洋經濟;要體現海納百川大氣度，建構起開放包容借鑒的海洋文化;要瞄準綠色可持續發展大目標，建設和諧海洋，讓寬廣海洋真正服務國家、惠及人民、造福人類。

[參考文獻]

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]習近平.論堅持和推動構建人類命運共同體[M].北京：中央文獻出版社，2018.

[3]習近平談治國理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2018.

[4]習近平談治國理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[5]習近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

（作者簡介：袁沙，中國社會科學院中國邊疆研究所助理研究員）

責任編輯 / 梁齊勇