健全首都基層應(yīng)急管理體系

[摘要] 基層應(yīng)急管理能力是社會(huì)安全穩(wěn)定的基石，首都北京的基層應(yīng)急管理一定程度上代表著國家應(yīng)對突發(fā)事件的能力水平。基于北京市應(yīng)急管理的特殊性與重要性，結(jié)合基層與社區(qū)在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮巨大作用的實(shí)際，遵循總體國家安全觀，以首都安全為目標(biāo)提升基層應(yīng)急管理建設(shè)水平。強(qiáng)化基層應(yīng)急管理方式方法創(chuàng)新思路，建立適合首都特點(diǎn)的基層應(yīng)急管理體系，建強(qiáng)首都安全穩(wěn)定堡壘，培育適應(yīng)新時(shí)代要求的首都應(yīng)急文明。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急管理; "首都北京; "基層治理

[中圖分類號] D616 " " " " [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A " " " " [文章編號] 0529-1445（2020）06-0079-03

基層組織作為城市的基本單元和政府安全管理的末端，是應(yīng)對各類突發(fā)事件的主體，處于抵御各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的最前端，承擔(dān)著重要的防災(zāi)減災(zāi)職責(zé)，發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前北京市抗擊新冠肺炎疫情取得階段性成效，深刻證明基層應(yīng)急管理能力發(fā)揮的巨大作用。

提高政治站位，抓實(shí)抓好首都基層應(yīng)急管理工作

加強(qiáng)首都北京基層應(yīng)急管理體系建設(shè)是落實(shí)總體國家安全觀的有機(jī)組成部分。習(xí)近平總書記提出要牢固樹立總體國家安全觀。應(yīng)急管理是國家安全治理體系的一部分，總體國家安全觀的構(gòu)建理念也是新時(shí)期首都基層應(yīng)急體系建設(shè)的根本指導(dǎo)思想。我們要以“首都安全”為目標(biāo)，站在全局的角度去審視基層崗位和工作，努力構(gòu)建首都安全治理的基層應(yīng)急管理體系，使應(yīng)急管理與城市運(yùn)行、重大活動(dòng)保障緊密融合。基層應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)放到推進(jìn)首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中來把握，依托基層應(yīng)急管理部門的日常管理職能，充分發(fā)揮基層黨委政府的積極作用，落實(shí)應(yīng)急管理的精細(xì)化，推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化，切實(shí)提高應(yīng)急管理體系的實(shí)效性。

加強(qiáng)首都北京基層應(yīng)急管理體系建設(shè)是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力的切實(shí)體現(xiàn)。北京基層應(yīng)急管理體系建設(shè)要突出首都特色，通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，理順“條”與“塊”的關(guān)系，凝聚工作合力，形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層應(yīng)急管理的首都特色。基層黨組織不僅要做好中央和北京市委市政府部署的模范執(zhí)行者，更要當(dāng)好基層應(yīng)急行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者、信息平臺(tái)建設(shè)者、內(nèi)外部資源協(xié)調(diào)者、百姓意見傾聽者、應(yīng)急成效的反饋者和敦促者等角色。構(gòu)建基層黨組織安全保障基石地位，需要北京市在應(yīng)急管理體系框架中形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的特色應(yīng)急管理體制。

加強(qiáng)首都北京基層應(yīng)急管理體系建設(shè)是有效應(yīng)對多重風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)的客觀需要。北京作為首都和超大城市，在安全穩(wěn)定方面有著特殊需要。一方面，面臨著日益復(fù)雜多變的發(fā)展環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，各種自然災(zāi)害和安全事件在不斷地相互疊加、耦合和演化，突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、衍生性、復(fù)合性也在不斷增強(qiáng)。另一方面，將應(yīng)急管理與城市運(yùn)行、重大活動(dòng)保障緊密融合是首都的特殊需要。一般情況下，絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)起源于基層或社區(qū)，而基層與社區(qū)又是自然災(zāi)害或者公共安全事件主要承載體，加大基層災(zāi)害與安全治理刻不容緩。首都的重大活動(dòng)保障對社會(huì)與民生可能產(chǎn)生一定影響，這就需要通過科學(xué)有效的應(yīng)急調(diào)控，保障社會(huì)安全，保持城市日常的相對正常狀態(tài)。做到這些，沒有基層廣泛與深入的參與是不可能的。

構(gòu)筑韌性街區(qū)，建立適合首都特點(diǎn)的基層應(yīng)急管理體系

我們要在按照城市一般規(guī)律建設(shè)基層應(yīng)急管理體系的同時(shí)，基于首都特色和超大城市治理的需要，創(chuàng)新應(yīng)急管理方式方法，形成具有首都特色的基層應(yīng)急管理體系，建強(qiáng)首都安全穩(wěn)定堡壘。

嘗試以街道為基本單元，構(gòu)筑韌性街區(qū)。韌性街區(qū)旨在基于不同街區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)差異和建設(shè)發(fā)展功能不同，強(qiáng)化構(gòu)建適宜的街區(qū)綜合防御體系和災(zāi)害應(yīng)對體系。按照北京市城市總體規(guī)劃劃分的不同功能區(qū)進(jìn)行再細(xì)分，如中央行政區(qū)、使館區(qū)、老北京文化街區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害集中區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等，形成單個(gè)街道或者多個(gè)街道的功能街區(qū)，便于集中資源開展韌性城市規(guī)劃與管理。韌性街區(qū)可以視為超大城市細(xì)化應(yīng)急管理的防災(zāi)單元，以此為基礎(chǔ)開展風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，有利于實(shí)現(xiàn)便利化、集中化的基層應(yīng)急管理，開展差異化風(fēng)險(xiǎn)管控、應(yīng)急資源集中儲(chǔ)備調(diào)用、突發(fā)事件快速響應(yīng)等功能，有利于應(yīng)對具有極端小概率、巨大破壞性、高度復(fù)雜性特點(diǎn)的巨災(zāi)與危機(jī)事件。以疫情為鑒，健全完善城市基層防災(zāi)減災(zāi)體系，特別是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。把健康嵌入城市防災(zāi)單元規(guī)劃建設(shè)，開展健康影響評估，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局，加強(qiáng)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)配置。另外，還可降低城市應(yīng)急管理成本，尤其在對首都重大活動(dòng)保障方面優(yōu)勢會(huì)更突出。

以情景構(gòu)建為先導(dǎo)，形成基層應(yīng)急預(yù)案與演練體系。在新體系中要重新定位基層應(yīng)急預(yù)案，完善基層單位的現(xiàn)場行動(dòng)方案。要按照戰(zhàn)術(shù)級、現(xiàn)場級預(yù)案，明確應(yīng)急處置程序、各方職責(zé)，關(guān)鍵任務(wù)清單以及具體操作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。預(yù)案體系的要義在銜接。要以預(yù)案有效銜接，推動(dòng)與區(qū)、基層單位、社區(qū)等整個(gè)應(yīng)急體系的銜接與力量融合。在編制預(yù)案方法上，要大力推行“風(fēng)險(xiǎn)—情景—任務(wù)—能力”的技術(shù)主線。一切從基層突發(fā)事件應(yīng)急處置實(shí)際出發(fā)，基于情景構(gòu)建、動(dòng)態(tài)責(zé)任清單等方法編制預(yù)案。這種方法，目前已經(jīng)在北京的市級和區(qū)級應(yīng)急預(yù)案編制中廣泛使用。情景構(gòu)建方法能夠精準(zhǔn)把握預(yù)案編制的可行性。預(yù)案演練提倡綜合性較大事件演練。這樣，一方面可以檢驗(yàn)預(yù)案的可操作性，另一方面可以通過演練，使基層應(yīng)急管理部門和人員掌握突發(fā)事件處置規(guī)律、程序、方法、任務(wù)，提高信息報(bào)送、先期處置、應(yīng)急響應(yīng)、協(xié)調(diào)配合等能力。基層還需要制定應(yīng)急預(yù)案演練制度，保障演練的數(shù)量和質(zhì)量，強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備能力，特別強(qiáng)化社會(huì)安全事件的應(yīng)急準(zhǔn)備能力。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識，實(shí)現(xiàn)基層減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。提高首都安全性就必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，將應(yīng)急管理關(guān)口前移。基層信息化體系建設(shè)是城市治理信息化體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)特大城市精細(xì)化治理的新范式，是城市風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵支撐。海淀區(qū)依托智慧海淀，以城市治理為突破口，統(tǒng)籌各方優(yōu)勢、打破部門壁壘、實(shí)現(xiàn)城市治理信息共通共享，開展重點(diǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)字化工程，全面精細(xì)掌控企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息，建立標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。朝陽區(qū)構(gòu)建了區(qū)—街（鄉(xiāng)）—社區(qū)一體化的風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，規(guī)范了風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)，可以實(shí)時(shí)掌握基層風(fēng)險(xiǎn)。各區(qū)可以通過進(jìn)一步完善統(tǒng)一基層分災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)，形成北京市風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)一張圖。

建強(qiáng)安全穩(wěn)定堡壘，培育適應(yīng)新時(shí)代要求的首都應(yīng)急文明

首都應(yīng)急文明主要體現(xiàn)在：基層組織參與應(yīng)急管理的法律保障;公民的應(yīng)急法律意識、公民首都意識（政治覺悟）、公德意識、志愿精神、突發(fā)事件應(yīng)對能力;基層應(yīng)急管理舉措的人本化和應(yīng)急科技的現(xiàn)代化程度。

培育以法治為保障的基層應(yīng)急管理多元參與格局。要建設(shè)基層應(yīng)急管理體系，必須協(xié)同包括黨委政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人在內(nèi)的全社會(huì)各階層共同努力，才能形成多元參與治理的格局，落實(shí)共建共治共享的基層治理理念。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《北京市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》都對建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制有所規(guī)定，但關(guān)于參與的條件、參與的程序、參與的內(nèi)容等事項(xiàng)是相當(dāng)模糊的，難免造成應(yīng)急事件應(yīng)對過程中的預(yù)防、準(zhǔn)備工作落實(shí)困難。黨委政府是社會(huì)動(dòng)員的主導(dǎo)力量，應(yīng)當(dāng)對所轄區(qū)域的應(yīng)急管理職責(zé)通過相關(guān)法律法規(guī)予以細(xì)化和具體化，并通過監(jiān)管執(zhí)法來確保相應(yīng)職責(zé)的履行。

培育以基層組織和公眾為重點(diǎn)的防災(zāi)應(yīng)急意識和應(yīng)急能力。北京市近年來積極推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)知識技能“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭”，每年進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)大課堂1000堂課的宣傳，不斷推進(jìn)基層公民應(yīng)急文明的進(jìn)步。但是宣教的內(nèi)容和方式相對單一，一般沒有根據(jù)地域、受眾特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分。新冠肺炎疫情應(yīng)對期間出現(xiàn)的一定數(shù)量人員不佩戴口罩、粗暴抗拒、隱瞞病情、隨意出行等現(xiàn)象，也暴露出應(yīng)急文明意識的欠缺。培育公眾應(yīng)急意識、提高應(yīng)急知識水平十分必要，需要建立以社區(qū)為單位的基層應(yīng)急培訓(xùn)體系，特別要強(qiáng)化各類重大突發(fā)事件尤其重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的公眾培訓(xùn)。

培育以基層信息化為標(biāo)志的應(yīng)急文明技術(shù)承載體系。亨廷頓認(rèn)為，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化的進(jìn)程卻滋生著動(dòng)亂。”1我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各種利益交織沖突，復(fù)雜矛盾累積疊加，社會(huì)不穩(wěn)定的因素進(jìn)一步增多。而大部分社會(huì)安全事件產(chǎn)生于基層，并且可以在基層得到有效遏制。基層通過健全多元化預(yù)防與處置格局，可以最大限度地吸收基層社會(huì)資源，最大限度地達(dá)到治理效果。所以，亟須建立健全社會(huì)監(jiān)測體系與危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。注重運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段開展基礎(chǔ)信息采集工作，在重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤、輿情監(jiān)控，為政府決策提供信息支撐。進(jìn)而，深入開展各種形式的群防群治活動(dòng)，增進(jìn)處置社會(huì)安全事件的整體能力。

新冠肺炎疫情是一次超常規(guī)突發(fā)事件，其應(yīng)急難度以及對社會(huì)的深遠(yuǎn)影響，使各級應(yīng)急部門經(jīng)受到前所未有考驗(yàn)的同時(shí)，也積累了寶貴的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)。這次戰(zhàn)疫更加凸顯了基層應(yīng)急作用，北京市需要把基層應(yīng)急管理放在重中之重來建設(shè)，使其成為化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、處置社會(huì)突發(fā)事件的前沿陣地，成為應(yīng)對重大突發(fā)事件的社會(huì)基石和堅(jiān)強(qiáng)堡壘。

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（作者簡介：王慧彥，中國地震局防災(zāi)科技學(xué)院教授，北京市應(yīng)急委專家）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊