北京減量發展與高質量發展的辯證法

[摘要] 減量發展是首都高質量發展的重要特征之一，是貫徹落實習近平總書記對北京重要講話精神的戰略選擇。要注意處理好減量發展與高質量發展的若干重大關系，以強有力的體制機制構建為保障，在減量發展中實現結構升級和空間優化，全面推進北京高質量發展。

[關鍵詞] 首都發展戰略; "非首都功能疏解; "北京減量發展; "高質量發展

[中圖分類號] D616 " " " " [文獻標識碼] A " " " " [文章編號] 0529-1445（2020）07-0056-03

隨著北京“大城市病”治理力度持續加碼，決定了北京必須轉換城市發展模式，找準減量發展的重點突破口，創新減量發展的政策保障，推進減量發展取得實質性突破。

減量發展的核心要點與目標

減量發展的本質在于，在減少不可再生資源和一般自然資源消耗的基礎上，構建新的發展模式。減量發展關鍵要抓住四個核心要點：總量規模控制。在控制人口與建設用地總量規模不增加的前提下，實現土地總體集約節約利用與空間資源均衡布局。首都功能強化。不斷提升與強化首都功能，改善城市服務品質，提高北京的全球競爭力。經濟質量提升。通過騰籠換鳥，舍棄低端傳統產業，引入高精尖產業，實現經濟增長、產業結構升級，構建與北京城市戰略定位相適應的現代經濟體系。宜居環境優化。推進城市低碳、生態、綠色發展，加強城市公共安全管理和公共服務建設，降低居民生活成本，提高居民生活質量。

減量發展的目標具體體現在以下四個方面：人口與空間總量規模得到有效管控，盡量減少“減量”可能帶來的負面影響;非首都功能有序疏解，首都功能不斷強化;通過產業結構迭代與資源利用效率提高，實現經濟質量持續提升;優化城市空間布局，城市宜居環境得到不斷改善。

正確處理好五個重大關系

處理好減量發展與增強首都功能的關系。北京減量發展不是簡單的減量，如何在減量發展中保障首都功能的實現是我們必須處理好的關系。在減量發展的過程中，事實上要做到“有增有減”，減去的是不符合首都功能定位的產業、占用人口資源但效益產出不高的產業;增的部分是推動落實北京城市戰略定位，保障首都功能發揮的產業。目前，首都科技文化功能還不夠強大，與支撐北京城市和經濟發展的現實還有很大差距。1北京要避免過去為了經濟發展而盲目集聚低端產業的老路，加快經濟結構優化升級，提高經濟發展質量。

處理好減量發展與穩增長的關系。處理好這對關系無論對北京還是對國家都非常重要。從國家整體層面來看，有些產業產能過剩，需要逐步調整和淘汰，而對于有市場、有良好前景和高附加值產業，則要加大培育力度，支撐這些產業成為新的增長動力。在騰退出空間后，盡快引入符合產業發展方向的企業，縮小產業結構調整的時間差。

處理好總體減量與內部空間結構優化的關系。北京減量發展的空間結構調整，應實現中心城區的減量，推動中心城區的人口向周邊新城遷移，促進人口與資源環境相匹配，達到總量減少、結構優化的目標。以保障生態保護功能為核心，以綠色發展為主，率先控制并逐漸減少生態涵養區的城市開發與土地利用，1實現建設宜居宜業宜游的生態發展示范區。

處理好整體推進與重點突破的關系。減量發展是一個系統工程，具有整體性和系統性的特點。只有通過整體推進，才能從總體上達到減量的效果，否則各地區之間“你增我減”，最后只會“原地踏步”。要實現減量發展的整體推進，既需要全市上下各級政府、各個領域層層落實，也需要各個部門、各個系統、各個單位的通力協作，積極配合。另外，“減量”主要針對北京人口規模增長過快和城市無序蔓延，對土地和建筑的減量以及對人口數量的控制是實施減量的重要落腳點。

處理好政府引導與市場主導的關系。在減量發展的實施過程中，政府作為引導者要調動市場主體的主動性和積極性，讓市場機制發揮主導作用。做好統籌規劃，協調部門之間的行政權力和審批流程，減少對市場主體的過度行政審批，鼓勵各部門加強監管創新。市場事項由市場來決定，降低市場主體經營的行政成本，促進市場主體的活力和創新能力。特別是在鼓勵市場主體進行產業升級與轉型時，應給予必要的過渡政策和靈活的管理方式，留出足夠的發展空間，讓市場主體更多參與到減量發展當中。

推進轉型升級的五個著力點

推動非首都功能疏解向縱深發展，進一步優化提升首都功能，在減量發展中實現功能升級。應制定《北京非首都功能疏解規劃》，從近期、中期、遠期三個階段研究“搬哪些、往哪搬、怎么搬”等問題。完善非首都功能疏解與周邊承載地的對接平臺，實行集中承接與分散承接相結合，推動科技創新成果異地轉化。創新區域公共服務合作機制，推動北京優質公共服務資源向郊區和區外輻射。突破非首都功能疏解的短板約束，推動區域城際鐵路以及北京核心區與周邊城市組團之間的市郊鐵路體系建設。

率先形成創新驅動發展新格局，構建高精尖經濟結構體系，在減量發展中實現結構升級。要把首都科技創新的勢能轉化為經濟發展的動能，加快完善經濟結構，加快發展金融、科技、文化創意、信息、商務服務等現代服務業，積極發展節能環保、集成電路、新一代信息技術等高技術產業和戰略性新興產業。突破科技創新的制度性障礙，圍繞產業發展需求，明確創新發展方向，增強首都科技創新成果在區域的引領作用。

嚴控中心城增量擴張，增強新城承接能力，在減量發展中實現空間優化。精準施策，從首都功能核心區、中心城區、新城、生態涵養區四個層面分類推動北京減量發展。嚴控中心城區增量集聚，倒逼非首都功能外移。在嚴格落實規劃的前提下，高水平、高標準推進城市副中心建設，提升副中心質量。增強新城“職住平衡”理念，差異化推進新城與中心城區的功能對接，提升新城承接中心城產業、功能和人口疏解的能力。

以重點區域、重點板塊為引領，探索新辦法新路徑，實現減量發展的實質性突破。建立不同區位集體建設用地的分類減量盤活機制、集體經濟持續發展機制等，在減量的同時讓農民的現實利益不減少、穩定化。以市屬國有企業低效用地盤活為突破口，探索市級牽頭、用地單位共同參與的低效存量用地盤活和再利用機制。綜合運用政府收儲、協議回購、企業自主轉型、多主體共建模式等多種方式，推進北京市產業用地高效利用。

以供給側結構性改革為重點，創建新模式新機制，為高質量發展提供體制機制保障。建立城鄉建設用地減量發展指導機制，加快編制產業園區發展規劃，合理確定低效產業用地改造后的用地類型、開發強度、容積率、建筑高度等控制性指標。探索跨規劃單元、跨區域的容積率轉移機制，明確轉移容積率核定標準和轉讓規則，推進同一主體跨實施單元、跨區域平衡的組織實施。完善低效產業用地變更審批機制，創新土地出讓金補繳辦法，減輕企業轉型壓力。

實現減量增值的戰略舉措

加強全市統籌，形成自上而下、協調推進的減量發展工作體系。制定《減量發展實施方案》，分解發展目標、任務和政策，明確部門分工，全面落實部門責任。將減量發展推進成果納入對各區領導的績效考核中，落實干部責任;建立重點項目責任制，對減量發展中確定的重點項目和重點工程進行分解落實，確保重點項目和重點工程的實施。

強化規劃引領，扎實做到減量發展“一張藍圖干到底”。強化市級統籌，根據不同區位、不同用途土地，明確開發強度和容積率標準，協調各區之間的規劃指標，推動向跨區域聯動減量機制轉變。嚴格落實規劃體檢機制，避免規劃對實際開發利用的過分約束，防止規劃盲目調整導致規劃失靈的現象發生，實現“一張藍圖干到底”。

細化配套政策，激發市場主體參與減量發展的動力和活力。減量發展的實現可以分為一“減”一“增”兩個過程。從“減”的過程來說，建議北京市盡快出臺低效產業用地退出補償標準，合理引導改造主體和權利人的收益分配預期。從“增”的過程來說，符合產業發展方向的新增市場主體面臨土地用地性質、容積率變更等諸多限制，建議盡快制定相應的過渡期政策，協助符合產業發展方向的項目盡快落地。

在重點區域開展政策試點，為全市減量發展提供經驗借鑒。建議針對各區、各企業、產業功能板塊等不同類型的開發單元，建立不同類型的試點，嘗試不同層次的創新政策，獲得相關經驗，再向全市推廣。設立區試點，對原本分散的村集體產業土地，通過用地集中、提高容積率的方式推進減量發展。設立企業試點，鼓勵企業將未開發完的土地，通過政府收儲或者平臺回購等方式，讓企業與政府共同分享土地增值收益。設立功能板塊試點，通過統一規劃、集中開發、物業自持等方式，實現產業用地的合理開發和高效利用。

構建評價指標體系，對減量發展成效進行系統監測與評估。充分考察企業的產業類型、用地面積、建筑體量、平均投資強度、畝均產值等指標，對不同企業分類處理。對于不符合發展要求的項目，可以按照評價體系，建立疏解順序;對于符合要求的項目，也可以建立引入順序。同時，建議從總量規模控制、經濟質量提升、首都功能強化、宜居環境優化四個維度，構建推進減量發展的評價指標體系，對北京的減量發展工作進行動態監測。

[參考文獻]

[1]葉堂林.北京減量發展的幾點思考[J].人民論壇，2018（21）.

[2]仇保興.“減量發展”：首都開啟高質量發展的新航標[N].北京日報，2018-05-28.

（作者簡介：趙弘，北京市社會科學院副院長、研究員;王德利，北京市社會科學院經濟研究所研究員;北京市社會科學院經濟研究所方方、徐李璐邑、何硯參與課題研究）

責任編輯 / 王曉霞