預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施路徑

[摘要] 北京市在以預(yù)算績(jī)效管理為核心的政府治理改革中，處于全國(guó)前列。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是首都治理方式的深刻變革，是提升首都公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，推動(dòng)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。北京市應(yīng)圍繞首都城市戰(zhàn)略定位建設(shè)要求，建立預(yù)算績(jī)效管理長(zhǎng)效機(jī)制，提升預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量，為首都高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

[關(guān)鍵詞] 政府預(yù)算; "績(jī)效管理; "政府治理; "實(shí)施路徑

[中圖分類(lèi)號(hào)] F810.3 " " " " [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A " " " " [文章編號(hào)] 0529-1445（2020）05-0066-03

2019年7月，北京市發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理不僅意味著改變現(xiàn)有的政府預(yù)算編制模式，從宏觀意義上來(lái)說(shuō)，更是改變政府花錢(qián)方式的一場(chǎng)根本性革命，這將改變政府的做事方式，改變政府的治理手段、治理方法和治理制度。

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是首都治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力

良好的政府治理應(yīng)該是滿(mǎn)足社會(huì)公眾需要，以結(jié)果為導(dǎo)向、有使命感的治理，是社會(huì)主體積極參與、多元協(xié)作的分權(quán)式治理。以預(yù)算績(jī)效管理為核心的現(xiàn)代政府治理體系，通過(guò)預(yù)算過(guò)程公眾的廣泛參與，借助預(yù)算溝通、協(xié)商辯論、問(wèn)詢(xún)聽(tīng)證等方法與手段，對(duì)社會(huì)公眾的實(shí)際需求和支出偏好予以積極回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)各預(yù)算主體之間的多元合作與預(yù)算決策權(quán)力的共享。這完美契合了現(xiàn)代政府治理以更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的價(jià)值追求。這一現(xiàn)代政府治理工具的多樣化、治理參與主體的多元化，不僅強(qiáng)化了政府部門(mén)的支出責(zé)任，提高了財(cái)政資金的決策及使用效益，對(duì)于構(gòu)筑預(yù)算管理的正當(dāng)性、合法性，增強(qiáng)社會(huì)各界的認(rèn)同感和歸屬感也具有重要意義。

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。近年來(lái)，受外部環(huán)境及政策的限制與影響，北京市財(cái)政收支呈現(xiàn)出明顯的緊平衡特征，財(cái)政收支矛盾不斷加劇。2009—2019年，北京市一般公共預(yù)算收入由2027億元增長(zhǎng)到5817億元，年均增長(zhǎng)11.4%，累計(jì)增長(zhǎng)187.0%。同期，北京市一般公共預(yù)算支出由2319億元擴(kuò)大到7031億元，年平均增長(zhǎng)12.8%，累計(jì)提高203.2%，相比一般公共預(yù)算收入增速分別高出12.3%和8.7%。這使一般公共預(yù)算收支缺口不斷擴(kuò)大，由2009年的292億元增大到2019年的 1214億元，累計(jì)擴(kuò)大315.8%。2019年，按照中央部署北京市實(shí)施了更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，全年減稅降費(fèi)約1800億元，1約為當(dāng)年一般公共預(yù)算收入的30.9%。與此同時(shí)，北京市面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)卻在不斷加重，需要大量財(cái)力支撐。落實(shí)新總規(guī)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都，需要不斷加大財(cái)政投入。這形成財(cái)政收支剛性缺口，使首都財(cái)政面臨空前的發(fā)展壓力。

保障首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，亟須尋找新的資金來(lái)源、開(kāi)拓新的融資渠道。這種來(lái)源與渠道既不能是傳統(tǒng)的挖潛增收，也不能依靠中央的轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政補(bǔ)貼，而是要在支出上做更多文章。通過(guò)最大限度提升財(cái)政資金管理效率，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，向效率要效益，向管理要資金，使公眾以較低成本獲得更加充足、滿(mǎn)意的公共服務(wù)。這是破解首都財(cái)政收支難題，提高首都公共服務(wù)保障水平，提升首都治理能力的最佳選擇。

北京市預(yù)算績(jī)效管理改革與發(fā)展

健全績(jī)效管理制度，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性。在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)一致、內(nèi)容統(tǒng)一的制度規(guī)范是首要基礎(chǔ)。北京市先后就“預(yù)算績(jī)效管理”“績(jī)效管理問(wèn)責(zé)”“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”等方面發(fā)布政策文件20余項(xiàng)，對(duì)構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理制度體系，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理權(quán)威性，提高預(yù)算績(jī)效管理工作的可操作性，具有重要指導(dǎo)意義。

構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理全方位推進(jìn)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，預(yù)算是財(cái)政的核心內(nèi)容與重要手段。預(yù)算績(jī)效管理的全面推進(jìn)需要各個(gè)部門(mén)的全力配合。北京市逐步構(gòu)建起黨委政府聯(lián)動(dòng)、人大政協(xié)聯(lián)動(dòng)、市區(qū)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的預(yù)算績(jī)效管理體系。北京市在全國(guó)率先開(kāi)展績(jī)效成本預(yù)算研究，出臺(tái)《幼兒園運(yùn)行績(jī)效成本預(yù)算》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)績(jī)效成本預(yù)算》，明確學(xué)前教育和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的成本要素和支出標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)績(jī)效成本預(yù)算改革的破題。積極探索預(yù)算民主參與機(jī)制，主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員作為納稅人代表，從預(yù)算管理、民主監(jiān)督和行業(yè)規(guī)定等方面參與績(jī)效評(píng)估。積極構(gòu)建市區(qū)、部門(mén)績(jī)效資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)家?guī)煨畔⒑涂?jī)效資料的市區(qū)與部門(mén)共享，促進(jìn)全市預(yù)算績(jī)效管理水平均衡提升。通過(guò)行政問(wèn)責(zé)、督促整改以及信息公開(kāi)等措施，推動(dòng)部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的重視和支持，不斷增強(qiáng)支出責(zé)任意識(shí)和績(jī)效意識(shí)。

績(jī)效管理關(guān)口前移，創(chuàng)設(shè)預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估管理模式。2010年，北京市在全國(guó)率先推出事前績(jī)效評(píng)估模式，將重大政策及民生項(xiàng)目納入事前績(jī)效評(píng)估范圍，嚴(yán)把入門(mén)關(guān)，防止“拍腦袋決策”，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，助推“責(zé)任政府”“陽(yáng)光政府”和“服務(wù)型政府”建設(shè)。2018年，繼續(xù)加大事前績(jī)效評(píng)估力度，要求新增重大政策和項(xiàng)目全部納入事前績(jī)效評(píng)估范圍，評(píng)估結(jié)果作為立項(xiàng)和預(yù)算安排的前置條件。

加強(qiáng)成本核算，首創(chuàng)全成本預(yù)算績(jī)效管理。積極探索成本預(yù)算管理，在學(xué)前教育、養(yǎng)老補(bǔ)貼、水電氣熱補(bǔ)貼、公交地鐵補(bǔ)貼、平原造林等領(lǐng)域，有序推進(jìn)成本效益預(yù)算改革試點(diǎn)。建立以質(zhì)量、成本、效益為核心內(nèi)容的指標(biāo)體系，著力推動(dòng)“預(yù)算安排核成本、資金使用依規(guī)范、綜合考評(píng)講績(jī)效”的成本預(yù)算體系。在“核算成本、分析效益、精準(zhǔn)預(yù)算、創(chuàng)新方式和轉(zhuǎn)換觀念”1等方面取得突破性進(jìn)展，為推動(dòng)全面規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算績(jī)效管理體系構(gòu)建，提供了有力支撐。

持續(xù)推進(jìn)北京市預(yù)算績(jī)效管理改革

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)，是預(yù)算改革的總體方向。這需要重新配置預(yù)算資源，打破部門(mén)固化利益。要保證改革長(zhǎng)期可持續(xù)，應(yīng)將政府預(yù)算改革打造成各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視的一把手工程，實(shí)現(xiàn)與政府治理體系改革的有機(jī)結(jié)合，才能確保改革的順利推進(jìn)，早日實(shí)現(xiàn)“2020年底基本建成市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全方位格局、全過(guò)程環(huán)節(jié)、全范圍覆蓋、全成本核算、多主體聯(lián)動(dòng)的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”的目標(biāo)任務(wù)。

決策正確是預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)的前提，是保障財(cái)政資金被用于做正確的事的基礎(chǔ)。正確的預(yù)算決策不僅需要充分的事前論證和評(píng)估，還需要合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。事前論證和評(píng)估是保障預(yù)算決策正確的前提。這需要就項(xiàng)目決策是否符合國(guó)家戰(zhàn)略及地區(qū)發(fā)展優(yōu)先方向，是否符合部門(mén)及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，是否具有明顯的社會(huì)實(shí)際需求，是否屬于公共財(cái)政支出領(lǐng)域，預(yù)算編制是否科學(xué)合理，是否經(jīng)過(guò)成本測(cè)算，財(cái)政投入與預(yù)期結(jié)果是否匹配進(jìn)行充分探討，杜絕“三拍工程”出現(xiàn)。從北京市實(shí)施的事前評(píng)估來(lái)看，不僅核減了部分預(yù)算編制不夠合理項(xiàng)目的資金，還將部分脫離社會(huì)實(shí)際需求，與民生服務(wù)相關(guān)性偏弱、設(shè)置不夠合理的項(xiàng)目清除出預(yù)算支持行列，使財(cái)政資金能夠用于“做正確的事”。但從事前績(jī)效評(píng)估來(lái)看，由于集中在年底開(kāi)展，時(shí)間緊、任務(wù)重，導(dǎo)致評(píng)估項(xiàng)目數(shù)量受到限制、評(píng)估質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新事前績(jī)效評(píng)估方法，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，逐步建立財(cái)政支出項(xiàng)目隨時(shí)申報(bào)、隨時(shí)評(píng)估、隨時(shí)入庫(kù)的事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施可行性和必要性的充分論證，合理評(píng)判財(cái)政資金投入的預(yù)期效果，摒除無(wú)效低效支出，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理關(guān)口的全面前移。

強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理。績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的前提，是預(yù)算部門(mén)對(duì)一定期限內(nèi)欲實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和效果的預(yù)期，是關(guān)于未來(lái)要做什么事，怎么做，需要多少資金，如何控制成本，如何安排時(shí)間進(jìn)度，如何保障實(shí)施質(zhì)量，預(yù)期達(dá)成怎樣的效果，產(chǎn)生怎樣影響，以及如何對(duì)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核和評(píng)定的一套整任務(wù)要求。這對(duì)預(yù)算編制、運(yùn)行監(jiān)控和結(jié)果評(píng)價(jià)都具有深刻影響。從當(dāng)前績(jī)效目標(biāo)的審核情況來(lái)看，還普遍存在“指向不夠明確，未經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和前期論證，細(xì)化量化表述不夠清晰，與投資額和資金量不夠匹配”等問(wèn)題。這需要進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的填報(bào)要求，通過(guò)內(nèi)外部的專(zhuān)業(yè)審核，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)質(zhì)量的不斷提升。

強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注結(jié)果應(yīng)用形式。以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算，強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金的分配應(yīng)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果高度掛鉤。但績(jī)效結(jié)果究竟應(yīng)對(duì)預(yù)算分配產(chǎn)生多大影響，該如何正確認(rèn)識(shí)績(jī)效結(jié)果與預(yù)算分配之間的關(guān)系，還需慎重。理論上來(lái)說(shuō)，某一部門(mén)或項(xiàng)目獲得預(yù)算資源的多少，應(yīng)以部門(mén)或項(xiàng)目階段性任務(wù)和社會(huì)公共需求為依據(jù)，績(jī)效結(jié)果的好壞并不意味著部門(mén)或項(xiàng)目就該多花錢(qián)或少花錢(qián)。基于重要性支出領(lǐng)域即使績(jī)效結(jié)果不佳預(yù)算資金也不會(huì)被削減，而非重要支出領(lǐng)域削減資金、取消項(xiàng)目并不會(huì)對(duì)部門(mén)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性觸動(dòng)，績(jī)效結(jié)果與預(yù)算的簡(jiǎn)單掛鉤反而會(huì)形成不良的預(yù)期與影響，降低部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革的重視程度。

當(dāng)然，這并不是說(shuō)績(jī)效結(jié)果不該對(duì)預(yù)算分配產(chǎn)生影響，而是要有清醒認(rèn)知。針對(duì)事后績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)更多關(guān)注部門(mén)預(yù)算管理權(quán)限的下放，通過(guò)績(jī)效責(zé)任與預(yù)算管理權(quán)限的掛鉤，以績(jī)效責(zé)任實(shí)現(xiàn)管理自由，激勵(lì)部門(mén)增進(jìn)責(zé)任意識(shí)、改進(jìn)行為方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與部門(mén)利益的共同增進(jìn)。

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（作者簡(jiǎn)介：童偉，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院研究員、績(jī)效管理研究中心主任，北京財(cái)經(jīng)研究基地研究員）

責(zé)任編輯 / 高 " 斌