解析曙光街道社區治理合伙人機制

[摘要] 為有效破解社區治理動力缺乏、主體缺位、互信缺失等矛盾，北京市海淀區曙光街道堅持黨建引領和問題導向，率先在上河村社區探索開展黨組織領導下的社區治理合伙人機制， 注重在攏資源、清責權、促互信上下功夫，取得了較為明顯的治理成效。這一機制背后隱含的實踐邏輯和理論邏輯充分說明，以黨的強大組織力撬動整合多元主體深度參與社區治理，是打造共建共治共享的社區治理體系的一條有效路徑。

[關鍵詞] 黨建引領; "多元共治; "社區治理

[中圖分類號] D262; "D616 " " "[文獻標識碼] A " " "[文章編號] 0529-1445（2020）05-0047-04

社區是黨委和政府聯系服務群眾的神經末梢，是城市治理的“最后一公里”。習近平總書記高度重視社區工作，他指出，“把社區居民和單位組織好，打造共建共治共享的社區治理格局”。1黨的十九屆四中全會提出，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”“健全社區管理和服務機制”。這些論述為推進社區治理明確了主攻方向，提供了科學路徑。

北京市海淀區曙光街道上河村社區建于2004年，運行十多年后，社區積累了半數電梯停運、公共設施癱瘓、物業公司頻繁更換等“問題死結”。破解難題需要大膽探索，2018年12月，曙光街道深化“吹哨報到”改革，率先在上河村社區試點“黨組織領導下的社區治理合伙人機制”，將社區黨組織、居委會、物業公司、業委會、上級職能部門、共建合作單位六方主體納入社區治理體系，深入開展民主治理、民主決策和民主監督實踐，初步解決了社區治理動力缺乏、主體缺位、互信缺失的三大難題，真正做到身后有隊伍、兜里有資源、矛盾不上交。疫情防控工作開展以來，上河村社區無確診病例、無疑似病例、無密接人員，實現了“保一方凈土、筑美好家園”的社區治理目標。

事莫明于有效：社區治理合伙人機制的實踐邏輯

基層直面各類問題，治理效果容不得半點虛假。很多成功的治理模式都是基層首創的，比如“楓橋經驗”“吹哨報到”等。對于同一件事情，政府和公眾在整體與局部、長遠與當下、成效與損失等維度上，認識有時可能不一致。這就要求社區治理必須遵循小切口深推進、原湯化原食的改革方法論，在分歧中求共識，堅決試出一條行得通、真管用的社區治理新路子。

在“攏”字上做文章，解決群眾需求無限、黨委政府資源有限的問題。2019年，北京市12345熱線接聽群眾來電661.7萬個，辦理群眾訴求239.8萬件。面對海量需求，黨委政府“保姆式”的管理模式往往力不從心。上河村社區也遇到了類似情況，社區黨支部和居委會常常處于各類矛盾問題的焦點所在，疲于應對眾多“問題死結”。為此，社區黨支部在街道黨工委的帶領下，及時轉變工作思路，組織召開居民大會，通過制定《社區公約》，明確了以社區黨組織為“主心骨”、社區居委會為“組織者”、社區全體業主為“當家人”、物業公司為“大管家”、上級業務職能部門為“后援團”、參與社區服務保障的其他社會單位為“共建者”的社區治理六方責任主體，最大程度地“攏”住了社區治理的利益攸關方。以“后援團”為例，成員包括街道各職能部門、區屬各相關單位和有關執法部門。每當社區有需求時，“后援團”成員及時出面幫助解決問題，并給予職權范圍內相應的政策支持、工作指導和綜合協調保障服務。1比如，小區排查高空墜物安全隱患，房管所隨叫隨到;小區鍋爐排放超標，熱力集團主動介入應急接管。曙光街道上河村社區治理合伙人機制實踐表明，只有多元主體各盡其力，才能畫好社區治理“同心圓”。

在“清”字上下功夫，解決社區治理主體權責邊界模糊的問題。權責清晰是高效治理的基礎，是眾人事眾人商量的前提。隨著經濟社會的發展，社區層面的治理主體愈來愈多，若彼此職責邊界不清晰，容易引發各方相互推諉扯皮，甚至自說自話、自行其是的情況，從而導致出現社區黨組織“出力不討好”，居委會作為居民“代言人”的角色漸淡、作為政府“代理人”的角色漸濃，物業企業參與治理的意識不強，業委會代表性不夠強等問題，影響社區治理效果。由于各方糾紛層出不窮，很多公共議題被迫陷入“公地悲劇”。痛定思痛，上河村社區黨支部把六方合伙人聚到一塊，“按住葫蘆摳籽”，一一明確各自職責和“公地”事務處理程序，并以簽訂《合伙人公約》等“軟法”的形式加以固定。面對56部電梯中29部同時停運的問題，上河村社區黨支部沒有同意先行墊付的方案，而是及時召開合伙人工作例會，讓各個治理主體回歸契約精神，各歸其位、各擔其責，最終達成動用公共維修基金更換電梯的協議。曙光街道上河村社區的做法說明一個道理，社區治理不能“剪不斷理還亂”，必須明確權責邊界，既要“誰的孩子誰抱走”，也要“大家的事情大家辦”。

在“信”字上動腦筋，解決社區治理各方互信缺失的問題。信任是黃金。當前，在城市社區，“陌生人社會”正加速形成，相互之間缺乏信息溝通和共享，導致很多問題陷入膠著或者惡性循環的狀態。北京無小事，事事連政治。互信缺失在表象上是溝通不足的小問題，但其本質是治理功夫不到、底數不清的大問題。必須通過推動事務陽光化、監督規范化，克服“干部說了算、群眾靠邊站”的頑疾，從而化解矛盾于本地、消除沖突于未然、防范風險于無形。曙光街道上河村社區治理合伙人機制的可貴之處，就在于看到了互信缺失背后的隱患，以信息共享和對稱作為解決社區問題的切入點，明確重大議題必須經各方合伙人平等協商、充分醞釀、共同決策，并在樓門洞、地庫、電梯口等處設立67個點位進行飽和式公開，定期公布六方主體限定范圍內的所有事項，特別是物業公司經營情況和社區疫情防控工作要求。上河村社區居民普遍反映，他們的知情權得到了尊重。上河村社區在治理實踐中，通過互信互諒增加內在情感紐帶，通過信息及時有效公開增加透明度，真正形成了社區治理的命運共同體。

論莫定于有證：社區治理合伙人機制的理論邏輯

黨的十九屆四中全會《決定》提出，我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢，前三條就是：堅持黨的集中統一領導、堅持人民當家作主、堅持全面依法治國。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。在曙光街道上河村社區治理合伙人機制的實踐過程中，可以清晰看到這三者有機統一的身影。

社區治理必須毫不動搖地堅持黨的集中統一領導。從法理上看，黨的十九大通過的黨章第三十三條指出，“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理”，這是以黨的根本大法的形式，明確了基層黨組織在基層社會治理中的定位。從制度上看，社區治理必須要把中國特色社會主義制度最本質的特征、中國特色社會主義制度的最大優勢——中國共產黨的領導納入其中，即我國的社區治理一定是在黨的領導下前進的，無論群眾自治組織、社會組織等怎樣發揮作用，基層黨組織的領導地位不能動搖。從經驗上看，基層黨組織只有在基層民主發育的初期就主導社區共同體的塑造，才能使基層民主得到良性發展。反之，一旦社區自治組織脫離了黨的領導，便可能會使基層民主走向極端。曙光街道上河村社區治理合伙人機制旗幟鮮明地將社區黨組織作為社區治理的第一推動力、第一責任人、第一示范者，在“到位不越位，有為不亂為”的情況下，主動搭建協商機制、參與平臺，培育并引領社會各類組織和群眾有序參與，使社區治理始終保持正確發展方向。

社區治理必須堅持以法治為依托。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是社區治理的圭臬。當前，針對社區治理遇到的新矛盾、新問題，各級各部門制定了大量的制度、法規和政策，但實際執行中，有時效果不明顯、責任難落實。盡管如此，社區治理體系的形成仍舊不能離開法治的保障作用，必須明確法律法規這條底線不可逾越。上河村社區通過居民大會制定《社區公約》、通過合伙人工作例會制定《合伙人公約》《信息共享公示制度》并嚴格貫徹實施的過程，就是以法治精神貫穿和滲透基層社會治理、引導居民群眾在法治軌道上解決紛爭的生動實踐。實踐證明，群眾只有真正在參與社區治理的過程中感受到法治的魅力，才能培育起成熟的公民意識和法治思維。因此，基層黨組織在教育引導群眾遵守法律法規的同時，還應帶領群眾制定并遵守社區“軟法”，共同解決公共事務和公益事業方面的問題，切實把法治優勢轉化為治理效能。

社區治理必須確保人民當家作主。居民參與社區治理的積極性、主動性來自于群眾真正感受到自己是“當家人”“主人翁”，而非“局外人”“被治理人”。“西城大媽”“朝陽群眾”等群眾自治品牌生命力旺盛的根本原因就在于這些群體在自治中形成了正反饋，即以主人的姿態來照看自己的家園，并且具有可持續性。實踐中，北京市很多社區都探索了不同形式的議事模式，但也或多或少存在議而不決、決而不行、行而無果的問題。曙光街道上河村社區治理合伙人機制在制度設計上將社區全體業主（而非業委會）作為“當家人”，以群眾滿意度作為治理工作的重要標尺和改進工作的考評依據。這一設計帶來的最大變化是群眾的自治意識和自治能力的顯著提高，同時約束其他各方在治理活動中必須時刻關照群眾的正當訴求，實現人民城市人民建、人民城市為人民。

行愈篤則知益明：社區治理合伙人機制的深刻啟迪

星星之火，可以燎原。如果北京市7120個社區村都能廣泛動員、有效凝聚各類駐區單位、社會組織、廣大群眾深度參與基層治理，將真正釋放出社區治理的磅礴偉力。目前，上河村經驗已經在曙光街道17個社區推廣，取得了良好效果。但由于各個社區的基礎條件、資源稟賦、居民結構不盡相同，個別社區在引進之后還存在水土不服的情況。“治不必同，期于利民”，通過梳理社區治理合伙人機制與昌平區霍營街道黨建引領五方共建機制的共性和差異，得到如下啟示。

民心就是最大的政治。無論過去、現在和將來，以人民為本、密切聯系群眾都是我們黨從勝利走向勝利的最大政治優勢。群眾利益無小事，實踐中要防止以厘清權責邊界為由，在服務群眾方面出現推諉扯皮的現象，須知厘清邊界實際上是為了提供更高效的服務，防止層層向基層轉嫁責任，約束和改造現有國家權力向下延伸到基層的機構與方式，讓社區治理從政府“端菜”變為群眾“點單”。同時，鼓勵多元主體參與社會治理，絕不意味著黨委政府可以“歇歇腳”“喘口氣”。“不管什么時候，‘一切為了群眾’的價值觀不能忘，‘一切依靠群眾’的方法論不能丟”， 1始終牢記人民利益高于一切，切實把對上負責與對下負責統一起來，決不做自以為領導滿意卻讓群眾失望的蠢事。

基層治理的供給側改革刻不容緩。基層治理長期面臨資源有限需求無限、人手有限服務無限、權力有限責任無限的困境，無論是“六方主體”還是“五方共建”，其本質都是在供給側上開源。習近平總書記在北京調研指導疫情防控工作時強調，要把防控力量向社區下沉。這啟示我們必須變“責任型社區治理”為“資源型社區治理”，使各方主體遇到問題后不是推卸責任，而是貢獻能夠提供的治理資源;不是遇事各方讓渡利益被動協商，而是事前共謀利益主動作為。在這個過程中，黨組織是“定海神針”，也是最重要的戰略資源，因為黨組織的政治優勢、組織優勢和密切聯系群眾優勢在發揮得當的情況下，能夠迅速轉化為政治資源、組織資源和嵌入式的治理資源。當前，疫情防控進入常態化階段，基層黨組織應當毫不動搖地堅持黨建引領，善于在“螺螄殼里做道場”，努力激發社區治理的內生動力，調動不同主體的積極性與主動性，使各類休眠資源得到有效釋放。

路線確定之后干部就是決定因素。城市的事說到底是人的事，治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。社區書記的水平在某種程度上就代表了社區治理的水平，社區工作者的綜合能力在某種程度上就代表了社區的治理能力。在經歷社區換屆之后，大量新任黨組織書記、居委會主任走向前臺。這次疫情防控中，個別新任社區書記、主任暴露出在組織動員群眾、統籌轄區資源、激勵干部擔當作為方面的不足。因此，必須持續加強對基層干部特別是“火車頭”的治理能力和專業能力培訓，不斷提高基層干部的憂患意識、風險意識、全局意識和全周期管理能力，從立足防范化解風險的大前提來統籌社區治理各項工作，努力將矛盾消解于未然。還要不斷加強基層干部隊伍建設，鼓勵更多高學歷、高素質人才和本社區居民加入社工隊伍，著力解決“靠什么凝聚人、拿什么激勵人”的問題，切實增強基層干部的使命感、認同感和歸屬感，使社區工作者成為令人向往、受人尊重的職業。

[參考文獻]

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（作者簡介：陳闖，北京市黨的建設研究所干部）

責任編輯 / 陳薇薇 "董博臣