突發事件應對要有法治思維

[摘要] 突發事件應對的法治思維具有特殊的內涵和形式。全面法治思維要求要把法治要素貫穿于突發事件應對的全過程和各方面;嚴格法治思維不僅要求公職人員要嚴格遵紀守法，而且要求對突發事件應對中的違法犯罪行為嚴格執法司法;權利限度思維要求公民、法人、非法人組織接受并遵從突發事件期間的權利受限法律制度;數據開放思維要求將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，滿足群眾的知情權，提高社會治理精準性和有效性。

[關鍵詞] 突發事件;" 法治思維;" 權利限度;" 數據開放

[中圖分類號] D920.1; R184" " "[文獻標識碼] A" " "[文章編號] 0529-1445（2020）03-0082-04

突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。1新型冠狀病毒肺炎疫情對人民生命健康安全構成重大威脅，是典型的重大突發事件。2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上講話強調，要在黨中央集中統一領導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。突發事件應對離不開法治思維，需要依法防控、依法治理。和日常工作的法治思維相比，突發事件應對的法治思維具有特殊的內涵和形式。

全面法治思維

全面法治思維要求突發事件應對要具有大局意識和全局觀，從立法、執法、司法、守法和監督的各個環節發力，決策的制定、實施和事后評估，嚴格依法依程序在法治軌道上有序推進。

法治意義上大局意識和全局觀要求突發事件應對全國一盤棋，形成集中化應急管理的權力運行模式。2003年抗擊非典之后，我國建立起了以《中華人民共和國突發事件應對法》為統領的應急管理體制，形成了統一領導、統一指揮、統一行動的一體化集中管理體制。2008年5月18日，國務院成立汶川地震“抗震救災總指揮部”，下設9個工作組，統一領導和指揮抗震救災工作。面對新冠肺炎疫情防控，國家層面成立了中央應對疫情工作領導小組和國務院應對新冠肺炎疫情聯防聯控工作機制，統一領導，統一指揮，分類指導各地疫情防控。2020年2月3日，中共中央政治局常務委員會召開會議，習近平總書記在聽取中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組和有關部門關于疫情防控工作情況的匯報時特別強調，“各地區各部門必須增強大局意識和全局觀念，堅決服從中央應對疫情工作領導小組及國務院聯防聯控機制的指揮。”2月10日，習近平在北京調研指導新冠肺炎疫情防控工作時再次強調，“要加強疫情防控工作的統一指揮”。事在四方、要在中央，中央集中統一領導能夠更有效率地調配社會資源、調動各方主體的積極性。各級政府和政府各部門在應急指揮機構領導和指揮下，團結一心，眾志成城，形成突發事件應對的磅礴之力，充分發揮了我們的制度優勢和治理效能。

全面法治思維要求法治要素始終貫穿于突發事件的事前、事中和事后各階段、各方面。也就是說，突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等各階段、各方面活動都要運用法治思維和法治方式。從肇始于武漢的新冠肺炎疫情發生發展看，在疫情預防和應急準備階段，關于疫情信息的及時、客觀、真實報送報告、對新冠肺炎人傳人的認識、突發事件監測制度落實等方面，還需要嚴格按照《中華人民共和國突發事件應對法》的相關要求予以制度機制完善。在新冠肺炎疫情防控過程中，按照中央應對疫情工作領導小組及國務院聯防聯控機制的部署，各地依法有序制定和落實防控方案，調動社會各方力量攻堅克難，運用法治方式統籌推進各項防控工作，取得了較好的社會效果。

全面法治思維要求從立法、執法、司法、守法和監督各環節持續發力，不斷完善我國的突發事件應對法律制度。突發事件應對首先是嚴格執法司法，所有公民和社會各界要全面尊法守法，遵規守紀，嚴以律己。我國的突發事件應對法律制度包括《中華人民共和國突發事件應對法》和規范性文件《國家突發公共事件總體應急預案》。就2020年新冠肺炎疫情應對而言，還包括《中華人民共和國傳染病防治法》、行政法規《突發公共衛生事件應急條例》和規范性文件《國家突發公共衛生事件應急預案》。這些法律法規和規范性文件，與各地自己制定的地方性法規和規范性文件一起，共同搭建起了我國的突發事件應對法律制度框架。新冠肺炎疫情應對既是對我國全面依法治國能力的一次大考，也是對我國建立的突發事件應對體制機制的一次檢驗。我們要以問題為導向，不斷完善突發事件應對各環節、各方面的法律制度機制，建立起系統完備、科學規范、運行有效的突發事件應對法律體系，不斷提高依法治國、依法執政和依法行政的能力和水平，推進國家治理體系和治理能力現代化建設。

嚴格法治思維

法律的生命力在于實施。嚴格法治思維要求執法司法要嚴格按照法律規定明辨是非曲直，嚴格落實法律責任，讓法律成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。在一定意義上，突發事件應對就如帶兵打仗，如果有令不行有禁不止，突發事件應對法律制度就無法得到及時有效的落實，人民的生命健康安全、財產安全就可能遭受重大損失。

嚴格法治思維要求所有公職人員要依法依程序嚴格履職，有權必有責，違法必追究，權責要統一。公職人員要以嚴肅認真的態度、嚴密的組織紀律性和嚴格的法治方式履行職責，如果公職人員做不到以上“三嚴”，就要被黨紀國法問責追責。習近平總書記在北京市調研指導新冠肺炎疫情防控工作時指出，“對作風漂浮、敷衍塞責、推諉扯皮的，要嚴肅問責”。在突發事件應對時期，對突發事件應急指揮機構決策部署貫徹落實不力，不服從統一指揮和調度、不履行或怠于履行職責、失職瀆職的公職人員，要依照《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監察法》《公職人員政務處分暫行規定》等法律法規追究法律責任，情節嚴重構成犯罪的，要追究刑事責任。

嚴格法治思維要求執法司法機關對于突發事件應對過程中的各種違法犯罪行為要果斷處置，為突發事件應對和社會穩定提供堅實的法治保障。對哄抬物價、制售假冒偽劣商品的行為嚴格執法司法;對違反“場所和道路封鎖、身份證件查驗、公共場所內活動限制”等應急措施的違法行為進行嚴格執法司法;對蓄意編造、散布和傳播謠言的不法行為進行嚴格執法司法。為此，2020年2月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，對于嚴厲打擊疫情防控期間的違法犯罪行為提供了重要的執法司法政策依據。我們經常聽到突發事件應對時期的執法司法要“從嚴從快”，值得注意的是，這里所說的“從嚴從快”并非沒有邊界、沒有限度的越嚴越好、越快越好，而是指行政機關和司法機關要在自由裁量權范圍內從“嚴”、在法定期限內從“快”。所以說，嚴格執法司法并不是要突破法律底線、不顧法律程序，而是仍然要依法依程序執法司法。

嚴格法治思維還要求在突發事件應對期間，黨政機關、企事業單位、社會組織和全體公民都要更加自覺地履行特殊時期的法律義務，更加自覺地維護法律的權威和尊嚴。突發事件應對期間，原本由道德規范調整的一些社會關系也被納入法律領域調整，由法律的強制力進行強規范和硬約束，這在一定意義上提高了對守法主體的底線要求，限制了守法主體的權利和自由度。在執法司法原則上，平時強調執法司法要“情理法”兼顧，突發事件應對時期可能更加突出強調“法”的強制作用。因此，在這一特殊時期，守法主體不能因為法律的“從嚴”而心生怨氣，令不行、禁不止，應當更加自覺地嚴格遵守法律規定，維護社會穩定，為突發事件應對提供良好的法治環境和社會氛圍。

權利限度思維

我國憲法規定“國家尊重和保障人權”。突發事件應對時期的權利思維突出表現為“保障人民群眾的生命健康安全”這個最重要的權利，這就意味著公民、法人和非法人組織的其他權利會受到來自法律和政策的更多的限制和約束，這就是突發事件應對時期的權利限度思維，也被法學界稱為“權利限制思維”或者“權利克減思維”。

“權利位階”是一個法學理論，指的是眾多權利有一個效力上的高低、強弱之分和先后順序，“權利位階規則指以直接規定不同權利之間的效力優先順序為內容的法律規則，依權利位階規則獲得的權利優位是絕對的、確定的。”1在這個意義上，生命健康權的效力高于財產權、隱私權、言論自由權等權利。所以，當“人民群眾的生命健康權”受到突發事件嚴重威脅時，國家就會采取非常措施來重點保障生命健康權，這些措施中就包括限制公民、法人和非法人組織的行動自由權、財產權和生產經營自主權等效力位階低于“生命健康權”的權利。

突發事件應對時期的權利一般需要法律法規或者政府規章進行限定，特殊情況下也可以由立法機構授權政府制定公告、通告等規范性文件的形式進行限定。居（村）民委員會可以在自治權范圍內采取措施限制本區域居（村）民的權利，但這些自治性的限制措施不能與法律法規和政府規章相沖突。

數據開放思維

信息是加工整理的數據，數據是信息的原始材料。以計算機普及和互聯網運用為分水嶺，之前為小數據時代，之后為大數據時代。信息公開是小數據時代的法律制度產物，主要目的是為了滿足民眾的知情權、增加政府透明度;數據開放則是大數據時代的法律制度要求，除了滿足民眾知情權和增加政府透明度之外，還有充分發揮數據的資源優勢、提升政府治理能力的作用。大數據時代的信息公開和數據開放分工不同、職能相異，兩種法律制度各司其職、并行不悖。

基于對2003年抗擊非典初期“信息渠道不暢通、信息統計不準確、反應不快和應急準備不足”的認識，國務院于2007年5月4日發布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019年4月3日修訂），初步建立起了“信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確”的信息公開法律制度，為2008年的汶川大地震救災的信息公開提供了基本的法律遵循。針對新冠肺炎疫情防控，2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上講話指出：“要依法做好疫情報告和發布工作，按照法定內容、程序、方式、時限及時準確報告疫情信息。”2月10日，在北京調研指導新冠肺炎疫情防控工作時，習近平再次強調，“要及時發布權威信息，公開透明回應群眾關切”。在中央應對疫情工作領導小組和國務院聯防聯控機制領導下，各省自治區直轄市政府及相關部門做到了及時、有效、高密度地發布疫情信息，還利用新聞發布會、記者專訪、民眾問答等形式及時回應社會關切，基本實現了信息公開的法治目的。

不僅如此，北京、天津、廣東、四川等多地還逐步發布了“新發病例患者活動過的小區和場所的行動軌跡”相關數據，發布病毒感染路徑、疫情防控措施、抗病毒藥物研究最新進展、疫情防控法律知識等更多數據信息。數據開放不僅有利于提升突發事件應對期間民眾的科普知識與理性判斷能力，有利于在與謠言和虛假信息爭奪信息載體和數據空間中占據有利位置，還有利于增強民眾與政府的交流與互信、提振全社會共克時艱的信心和決心。

對于突發事件應對來說，數據開放思維是具有技術性、前瞻性和法治性的思維方式，是實現國家治理體系和治理能力現代化的一種重要的思維方式。2015年8月31日，國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》提出，“將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，通過高效采集、有效整合、深化應用政府數據和社會數據，提升政府決策和風險防范水平，提高社會治理的精準性和有效性。”突發事件應對的宏觀統籌和決策安排，需要采集、存儲和分析大量數據，需要有更多的數據研究機構和數據分析公司加入其中，需要鼓勵和動員更多的社會力量參與進來。“要加強政企合作、多方參與，加快公共服務領域數據集中和共享，推進同企業積累的社會數據進行平臺對接，形成社會治理強大合力。”1形成社會治理合力，才能從根本上提高突發事件應對的效率性、科學性和精準度，而這一切的前提就是《促進大數據發展行動綱要》提出的“大力推動政府部門數據共享”和“穩步推動公共數據資源開放”。

新冠肺炎疫情防控阻擊戰展示了數據開放思維的作用，也必將推動我們進一步完善數據開放的標準和規范，建立起能夠與大數據時代同頻共振的法律制度，提升國家治理體系和治理能力的現代化水平。

[參考文獻]

[1] 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定（輔導讀本）[M].北京：人民出版社，2019.

[2] 習近平談治國理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[3]胡建淼.法治思維[M].北京：國家行政學院出版社，2016.

（作者簡介：呂廷君，中共北京市委黨校、北京行政學院教務處處長，教授）

責任編輯 / 王曉霞