消防新規：精雕細琢“亮”點多

張楠

消防工作直接關系國家和人民生命財產的安全和社會的穩定。隨著城市迅速發展，人口增多，企業集中，建筑高層化，消防安全也面臨著越來越多的新情況與新問題?！懊髡咭驎r而變，知者隨事而制”，及時對相關法律法規進行“更新”就顯得尤為重要。3月19日，市十五屆人大常委會第十八次會議表決通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于修改<上海市消防條例>的決定》（以下簡稱決定），自今年5月1日起施行。

1995年10月27日，市十屆人大常委會第二十二次會議審議通過了《上海市消防條例》（以下簡稱條例），這是上海消防歷史上第一部綜合性的地方法規。此后的15年間，條例分別于1997年、2000年、2003年三次修正、2010年作了全面修訂。

2017年12月27日，市十四屆人大常委會第四十二次會議對《上海市消防條例修正案（草案）》（以下簡稱修正案〈草案〉）進行審議。會議聽取了市政府副秘書長趙奇所作的修正案（草案）的說明及解讀，以及市人大內司委副主任委員陳東所作的審議意見報告。條例的修正正式拉開帷幕。

為進一步提高立法的精細化、精準度和針對性，市人大常委會在條例的歷次審議中精雕細琢決定草案的每條每款，如，反復研究“設置消防設施物聯網系統”的標準與義務;認真梳理機構改革后相關部門消防安全職責及其部門間的執法協作;適時增加推動“智慧消防”建設并將其納入“一網統管”城市管理體系等，體現了新時代地方立法的作為與擔當。

亮點一： 合理設定消防設施物聯網建設義務

2017年，公安部消防局發布《關于全面推進“智慧消防”建設的指導意見》，提出要建設消防設施物聯網遠程監控系統，通過互聯網等通信技術將城市各個建筑內部的消防設施全部感知起來，實現實時、動態的消防信息采集、傳遞和處理。因此，“消防設施物聯網建設”成為條例一審時重點討論的內容，這也是貫穿前后三次審議的立法重點。

市人民政府提請審議的修正案（草案）指出，“本市推動消防設施物聯網系統標準化建設。單位應當按照國家和本市相關技術標準，設置消防設施物聯網系統”。

“標準”與“應當”一時成為爭論的焦點?！澳壳跋涝O施物聯網還沒有明確的硬性標準，根據我國標準化法的有關規定，地方標準是推薦性標準。應考慮這樣的表述是否存在合法性障礙。”戴柳委員指出。

市人大立法專家黃鈺表達了同樣的看法?！靶滦抻喌臉藴驶ǔ雠_后，只有國家可以制定強制性標準，地方性法規和規章都不可以。一系列的技術要求不能變成行為規范，更不能上升為強制性的規范?！彼J為，“應當”的意思是強制推行消防設施物聯網建設。而在對所有社會主體的權利限制和義務設定中，政府的責任應是引導推進，不能是強制推行。

市住建委有關人員表示，如果地方性法規中出現了“標準”，那么就可以理解為由技術性標準上升為了法律規定，應當具有強制力。

那么，修正案（草案）中提到的“標準”到底應該作何理解？地方性法規是否可以將地方標準上升為強制性標準？

2017年10月，國務院辦公廳發布《關于印發消防安全責任制實施辦法的通知》，從鼓勵角度出發，提出消防重點單位應當積極應用物聯網技術等技防措施。同時，根據標準化法的規定，地方標準屬推薦性標準，本市制定的消防設置物聯網地方標準不是強制性標準。

二審三審再次對本條款的表述進行了反復研究，最終通過的決定規定：“本市推動消防設施物聯網系統建設……相關單位應當按照國家工程建設消防技術標準，配置……消防設施。鼓勵其它單位設置消防設施物聯網系統?！弊终寰渥瞄g體現的是人大立法的縝密與嚴謹。

亮點二： 明確規定建立部門間協作機制

與以往不同的是，條例的修正是在國務院機構改革的大背景下展開的。這次改革將公安部門管理了69年的消防工作改由應急管理部管理，是新中國成立以來歷次消防體制改革中力度最大的一次。因此，關于機構改革的相關內容也是此次條例修正的題中之義。

根據新修正的消防法和機構改革實施情況，相關部門的消防管理職責發生了重大調整。調整后，應急管理部門負責對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由人民政府消防救援機構負責實施;住房城鄉建設管理部門負責建設工程的消防設計審查、建設工程竣工后的消防驗收職責以及相應的行政處罰;公安派出所仍負責一定范圍的日常消防監督檢查等工作。

針對機構調整后的部門職責，市人大社會建設委員會及部分人大代表建議，要明確住宅小區內占用、堵塞、封閉消防通道等違法行為的執法主體及日常監管要求。以往，住宅小區里若發生群租客亂接電線、占用消防通道等違法行為，住房城鄉建設部門不能上門入戶檢查，而如果由公安部門來執法，就能避免這一狀況。

“此次修法的一大亮點就是將公安派出所的監督檢查范圍從‘住宅的物業服務企業履行消防安全責任的情況擴展至‘住宅物業消防安全管理?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの魅味ケ硎?，這一舉措將進一步提高住宅小區消防執法效應、建立更加有效的監管制度。

職能劃轉之后，三個部門各自的消防職責清晰明了，但它們之間如何進行執法協作？如，新修正的消防法中規定：“公安派出所可以負責日常消防監督檢查?！睘榇耍胁块T建議，在地方性法規中要明確賦予公安派出所在監督檢查職權范圍內行使相應的行政處罰權。

機構改革后，雖然相關部門的消防職責發生了重大調整，但消防救援及監督檢查力量不能因此削弱。修正后的消防法規定，對于其所規定的行政處罰，除應當由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定的外，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權決定。

經與市司法局、市公安局、市消防救援總隊等部門共同研究，表決通過的決定對此作出了明確規定：“公安派出所應當與消防救援機構、住房城鄉建設管理部門建立協作機制，……對監督檢查中發現的消防安全違法行為開展調查取證等工作，協助消防救援機構查處違法行為?！本C合考量間體現的是人大立法的重行與務實。

亮點三： 首次提出推動“智慧消防”建設

在3月19日表決通過的決定中，首次出現了關于“智慧消防”的表述。

所謂“智慧消防”，指的是綜合運用物聯網、大數據、云計算、人工智能、虛擬現實等多種技術手段，將消防設施建設、消防監督管理、滅火救援等各環節，通過物聯網信息傳感與通訊等技術有機鏈接，實現智慧防控、智慧管理，最大限度做到火災隱患“早預警、早發現、早除患、早撲救”。

近年來，上海發力“政務服務一網通辦”，啟動“城市運行一網統管”，依托“兩張網”，力求探索走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子。“作為超大型城市，上海面臨著量多面廣的消防安全問題。為切實提升日常監督實效，應當推進智慧消防建設，加強城市遠程消防監控，并納入‘一網統管支撐體系?！卞X雨晴、魏偉明兩位委員提出。

一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。最終，該建議在決定第二十四條中得到了體現：“本市推動智慧消防建設，將其納入‘一網統管城市運行管理體系?！笨缜耙徊襟w現的是人大立法的前瞻與創新。

法貴于行。上海市消防救援總隊總工程師談迅表示，下一步，市消防救援總隊將廣泛開展宣傳教育活動，建立完善執行條例的相關配套措施，進一步健全完善社會消防治理體系。“通過不懈努力，真正為本市經濟社會發展創造良好的消防安全環境?！?/p>