著力提高疫情防控的法治化水平

胡守勇

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，全國人民在黨中央的堅強領導下，全面動員、全面部署，打響了一場疫情防控的人民戰(zhàn)爭。在疫情防控斗爭中，以習近平同志為核心的黨中央反復強調(diào)要堅持依法防控，并對依法推進疫情防控、提高依法治理能力作出全面部署。2月5日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議強調(diào)，要在黨中央集中統(tǒng)一領導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。各地區(qū)各部門各單位堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控，全面提高依法防控戰(zhàn)斗力，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)筑牢堅實的法治保障。

當前，疫情防控工作到了最吃勁的關鍵階段，習近平總書記強調(diào)，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作。深刻領會習近平總書記的重要講話，從法治視角審視疫情防控中存在的短板和不足，立足當前、著眼長遠，不斷完善新時代疫情防控法治體系，既是奪取抗疫斗爭勝利的重要保證，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務。

完善疫情防控法律法規(guī)體系

經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)頒布了包括傳染病防治法及其實施條例、突發(fā)事件應對法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例、野生動物保護法、動物防疫法等一系列針對疫情防控的法律法規(guī)，以及以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為支撐的公共衛(wèi)生應急管理體系，成為應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情防控的基本準則。但從這次疫情防控看，重點區(qū)域和其他區(qū)域宣布應急響應的時間先后倒掛;一些地方不但從發(fā)現(xiàn)疫情、應急響應到應急處置時距較長，而且存在信息披露、社會動員和防控措施等方面跟不上疫情蔓延速度的問題，暴露了公共衛(wèi)生領域現(xiàn)行立法存在不少問題。一是體系性不足。體系通常是指若干有關事物或某些意識互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位、系統(tǒng)性的總體戰(zhàn)，客觀上需要體系化的法律規(guī)范予以保障。但現(xiàn)行立法的部門化特征比較明顯，法律與法律之間、法律與法規(guī)之間，法律、法規(guī)與規(guī)章之間的銜接性不夠好。二是及時性不足。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日新月異，給人們的生產(chǎn)方式和生活方式帶來了深刻影響，客觀上對疫情防控法律法規(guī)的及時性提出了要求。據(jù)研究，美國、日本等發(fā)達國家的防災法規(guī)，幾乎每年都會根據(jù)新的情況進行及時調(diào)整。我國包括傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例在內(nèi)的疫情防控法律法規(guī)至少五年以上沒有修訂，與疫情防控的現(xiàn)實需要存在一定脫節(jié)。三是配套性不足。法律法規(guī)的有效實現(xiàn)離不開部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及各級應急預案的配套支撐。現(xiàn)行配套性制度體系原則性規(guī)定較多，與現(xiàn)實的適應性和可操作性不足。如《國家公共衛(wèi)生事件應急預案》自2006年頒布以來，一直沒有迭代升級，不少地方政府的應急預案也處于束之高閣的狀態(tài)。必須從體系化著眼，著力構(gòu)建完備的疫情防控法律規(guī)范體系。

系統(tǒng)清理現(xiàn)行法律規(guī)范。認真總結(jié)本次疫情防控中暴露出的短板和不足，基于新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的新形勢和風險演變的新態(tài)勢，對公共衛(wèi)生領域的法律、法規(guī)、規(guī)章、應急預案進行系統(tǒng)清理;結(jié)合機構(gòu)改革的新情況，對突發(fā)事件應對法律及其實施條例、傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規(guī)進行系統(tǒng)評估和修改完善;根據(jù)疫情暴露出的生物安全治理短板和潛在風險，盡快出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系和制度保障體系。通過立法層面的立、改、廢，著力構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系，以適應新時代疫情防控的現(xiàn)實要求。

全面厘清相關主體責權(quán)。從全局性著眼系統(tǒng)審視以屬地管理為主的應急管理體系，進一步厘清相關主體在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的職責和權(quán)限，防止地方政府之間以及上下級政府之間有可能存在的互相推諉或利益紛爭問題，從法律制度層面厘清職責和權(quán)限，確保應急處置中責任主體各就各位、信息暢通，處理及時、有效。

構(gòu)建法律法規(guī)修訂機制。公共衛(wèi)生突發(fā)事件的及時處置和重大疫情的有效防控對日新月異的科技手段具有越來越強的依賴性，也對相關法律法規(guī)的及時性提出了更高的要求。作為疫情防控的經(jīng)驗總結(jié)，法律法規(guī)只有緊跟科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的步伐及時修訂完善，才能更好發(fā)揮保障作用。要著眼于可操作性和有效性原則，根據(jù)應急手段的提高和潛在風險的發(fā)生規(guī)律，構(gòu)建起能及時審視、修訂和完善法律法規(guī)和各級應急預案的常態(tài)化機制，確保法律法規(guī)功能有效發(fā)揮。

規(guī)范疫情防控行政執(zhí)法行為

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威在于執(zhí)行。習近平總書記強調(diào)，各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。疫情防控處于非常時期，法律賦予各級行政機關采取相應非常規(guī)手段的權(quán)力，以強化應急動員和處置效果，使公共利益最大化。行政執(zhí)法在依法防控中具有示范作用，規(guī)范的行政執(zhí)法行為是確保疫情防控在法治軌道上運行的關鍵。在這次抗疫斗爭中，已有的應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關制度、機制和法規(guī)尚未得到有效運行，如一些非法野生動物交易市場沒有堅決取締、關閉，一些地方野味市場泛濫，構(gòu)成公共衛(wèi)生安全的重大隱患;在基層行政執(zhí)法中，有些問題落實不好、有的問題執(zhí)行過度，一定程度上還存在程序不規(guī)范問題;一些地方在疫情初期對特定人群實行的鐵鏈鎖門、木板封門、封死家門等“花式”強制，其執(zhí)法主體、程序、內(nèi)容等的合法性和適當性都嚴重存疑;個別執(zhí)法者方式簡單粗暴，造成了不良的社會影響。有關部門在加大執(zhí)法力度的同時，要進一步規(guī)范疫情防控的行政執(zhí)法行為，這既是確保社會動員有序性的需要，也是推進法治政府建設的必修課。

規(guī)范執(zhí)法程序。遵循執(zhí)法程序是嚴格執(zhí)行疫情防控和應急處置法律法規(guī)的重要內(nèi)容。行政執(zhí)法機關在執(zhí)法活動中要依法保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，明確告知違法事實和法律依據(jù)，聽取當事人的陳述和申辯，并告知權(quán)利救濟的渠道。對涉及疫情的有關行政檢查結(jié)果要及時公示，對相關人員采取隔離治療、臨時征用場所或交通工具等要嚴格按照法定的主體、條件和程序?qū)嵤?/p>

把握執(zhí)法尺度。行政主體在執(zhí)法活動中要加強風險評估，依法審慎決策。執(zhí)法決定要與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當，有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。要根據(jù)違法事實、違法情節(jié)、社會影響等因素，做出行政處罰決定，不得隨意提高或降低處罰標準，確保公正公平、量罰適當。

加強執(zhí)法協(xié)同。在疫情防控期間，聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法是提高執(zhí)法效能的需要。公安、衛(wèi)健、市場監(jiān)管、交通運輸、城市管理、文化旅游等重點執(zhí)法部門要加強協(xié)調(diào)配合和信息共享，形成疫情防控合力，協(xié)同完成疫情防控期間的執(zhí)法任務。對涉嫌刑事犯罪的違法行為，要及時按程序移交相關部門。

創(chuàng)新疫情防控司法運行模式

疫情防控屬于不可抗力，給正常社會秩序造成了破壞，特別是疫情蔓延和防控時間的延長還可能給正常的司法活動和社會穩(wěn)定造成潛在風險。一方面，常規(guī)性的訴訟活動被迫適用訴訟時效中止制度，會造成疫情結(jié)束后一段時期內(nèi)的案件積壓;另一方面，應急性的司法活動必須及時處置。在這次抗疫斗爭中，一些司法機關的受案部門、信訪部門宣布暫停服務，一些案件宣布審理延期，已經(jīng)給正常的司法活動和社會公共利益帶來了影響。為了最大可能消除疫情對司法活動的消極影響，最大限度對疫情防控提供保障，必須創(chuàng)新疫情防控期間的司法運行模式。

強化政法協(xié)調(diào)聯(lián)動。在疫情防控的特殊時期，各級黨委政法部門要強化對公安、檢察、法院、司法的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)功能，強化對疫情防控中社會矛盾的風險研判和會商，推動依法、快速、嚴厲打擊各類違法犯罪行為，確保疫情防控社會沖突有效化解和社會大局穩(wěn)定。要密切關注疫情防控中的新情況、新問題，著眼于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，謀劃和推動重構(gòu)社會穩(wěn)定應急指揮體系和現(xiàn)代社會治理模式。

推廣智慧司法模式。智慧司法指承擔司法職能的國家機關充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術，以推進司法運行和管理體系的信息化、智能化與現(xiàn)代化。要加快司法機關信息化改造升級，依托中國移動微法院、數(shù)字辦公平臺、視頻會議系統(tǒng)等智慧法院平臺，結(jié)合區(qū)域應急等級的需要，引導當事人依法通過線上方式跨區(qū)域遠程辦理訴訟事項，為當事人和律師安全參加訴訟提供方便和保障，盡可能使司法機關的正常活動不受影響。

探索類案速決機制。在疫情防控期間，容易發(fā)生各類哄抬防疫用品和民生商品價格、抗拒疫情防控、暴力傷醫(yī)、制假售假、造謠傳謠等違法犯罪行為，公安司法機關必須及時處理、定分止爭。要探索建立涉疫情防控的類案速決機制，上級司法機關要提前謀劃和研判，加強對相關案件審理工作的指導，確保準確、高效適用法律，盡快形成威懾。

強化疫情防控普法宣傳實效

疫情防控的全民性、社會性對普法宣傳的廣泛性、實效性提出了更高的要求，不僅要求執(zhí)法主體知法守法，而且要求每一個公民都要知悉和遵守相關法律法規(guī)。抗疫斗爭初期，普法宣傳的不到位給一些地方的疫情防控帶來了干擾。在政府層面，一些基層執(zhí)法單位違法封堵道路，有時還對正常行走的市民處以罰款乃至拘留;一些地方違法擅自設限、勸返未途經(jīng)疫情重點區(qū)域車輛;一些地方還以公告形式宣布，對來自疫情重點地區(qū)務工人員一律勸返;個別地方甚至出現(xiàn)違法緊急征用途經(jīng)轄區(qū)內(nèi)的快遞防疫物資問題。在社會層面，一些村鎮(zhèn)、小區(qū)阻止外出務工、經(jīng)商等居民回家，甚至以基層自治為由擅自封路、粗暴排外，以夯土堆石等方式隔斷進出通道以阻斷病毒的跨界傳播，這些“封路”之舉還被冠以“硬核防疫”之名。凡此種種，暴露出了疫情防控法治宣傳的不到位。強化疫情防控普法宣傳實效，提高全社會疫情防控法治素養(yǎng)，既是當務之急，更是戰(zhàn)略需要。

推進常態(tài)化的演練式普及。各級政府要更加重視公共衛(wèi)生事件應急管理的日常工作，將公共衛(wèi)生法律法規(guī)的普及、公共衛(wèi)生事件應急預案的編制和完善常態(tài)化。要將應急演練落實到城鄉(xiāng)社區(qū)和普通群眾生產(chǎn)生活中，依法審視關鍵物資生產(chǎn)能力布局是否科學合理、重點衛(wèi)生防疫物資的儲備是否充足、關鍵時刻是否拿得出、調(diào)得快、用得上，并及時調(diào)整儲備物資的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，提升儲備效能。各級政府、相關部門、社會組織、社區(qū)居民等相關主體要在真刀真槍的應急演練中，將各自的法定職責和分工內(nèi)化于心、外化于行。

強化應急性的執(zhí)法式普及。在緊急狀態(tài)之下，國家機關常規(guī)的工作方式和工作定位被打亂，群眾的生產(chǎn)方式和生活方式受到影響，行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為對于維護正常的社會秩序至關重要。要切實貫徹國家機關“誰執(zhí)法誰普法”的責任制，一邊執(zhí)法一邊普法，加強疫情防控法治宣傳和法律服務;組織基層開展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作。

強化針對性的服務式普及。司法行政部門要根據(jù)疫情的性質(zhì)和特點，及時編發(fā)針對特定疫情的精準普法資料，創(chuàng)新載體和形式，聚焦一線執(zhí)法者、重點領域和重點群體進行針對性普法宣傳。對于疫情防控中暴露出的社會沖突和法律糾紛，要發(fā)揮基層調(diào)解委員會、律師群體在矛盾糾紛化解中的積極作用，及時為困難群眾提供有效法律援助。

（作者系湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地特約研究員）