可持續增長視域下的產業政策轉型─基于全球經濟體樣本實證

毛振鵬

（中共青島市委黨校（青島行政學院） 山東青島 266000）

改革開放40多年來，我國圍繞趕超先進國家經濟的戰略目標逐步建立起一整套產業政策體系。該政策體系以政府經常干預產業發展以追求更高的增長率為顯著特征。具體到產業政策上就是以選擇性產業政策為主，并輔之以功能性產業政策。無論是選擇性產業政策還是功能性產業政策，都是對市場的干預。從理論上講，產業政策干預產業運行的理由是在產業發展的許多方面都存在著市場失靈，包括特定商品生產、人力資本積累、基礎設施提供以及企業間競爭合作。產業政策主要目標是為了對抗市場失靈。隨著我國逐步邁向高收入發展階段，市場機制不斷完善，將特定經濟部門作為支持對象的產業政策容易產生爭議。因為，使資源配置偏離最優均衡狀態的原因包括市場失靈，也包括政府失靈。政府實施產業政策也會帶來政府失靈，使市場均衡偏離帕累托最優。產業政策轉型的方向性選擇直接關系國家未來發展，必須直面這一問題，從理論上為全面深化改革作出清晰的指向，以利于戰勝中等收入陷阱，推進可持續增長。本研究試圖通過從理論和實證角度分析在不同發展階段，產業政策對于可持續增長的意義，為我國邁向更高發展階段的深化供給側改革，推進產業政策轉型給出一個正面解釋，以堅定全面深化改革的信心。

文獻綜述

按照Tsui-Auch（1999）劃分標準，產業政策可以分為功能性產業政策和部門性產業政策（類似于選擇性產業政策）。選擇性產業政策主張以政府為主導，主動扶持戰略產業和新興產業，縮短產業結構的演進過程，以實現經濟趕超目標。德國經濟學家弗里德列?！だ钏固兀?841）提出，英國技術領先，德國靠自由貿易是趕不上英國的，德國的政府必須作為“趕超協調人”，要特別重視工業、科技、教育的發展和保護。Johnson（1982）和Wade（2004）把東亞經濟的成功歸功于強勢政府實施的普遍產業政策干預彌補了市場失靈。賈根良（2011）、文一（2016）等指出，早期工業化國家往往通過產業政策干預獲得經濟成功。通常，支持選擇性產業政策的研究認為，幼稚產業包括傳統產業部門（特別是農業），也可以是初級階段的工業。幼稚產業生產成本最初很高，但如果對幼稚產業進行有效保護，隨著時間的推移，“邊干邊學”效應可以降低運營成本。

產業政策文獻研究表明，如果一般性地討論產業政策，而不是基于后發國家“趕超”的視角，很多研究都在強調產業政策的消極作用。Trezise（1983）、植草益（1984）、今井賢一（1988）、小宮隆太郎等（1988）、Ito（1994）、Krugman（1997）、Heo and Kim（2000）、Wolf（2007）認為干預市場的選擇性產業政策無效。丹尼·羅德里克（Danny·Rodrick，2004年）指出，市場失靈的分布和規模是非常不確定的。博克等（Bock，2006）、哈里森（Harrison）和羅德里格斯·克萊爾（Rodrigues·Claire，2010）也認為幾乎不可能從數據中明確定義市場失靈的范圍和框架，難以根據其外部性或租金的潛力對市場失靈影響產業發展的效果進行記錄、排序和量化，即市場失靈的不可知論。該論點認為隨著經濟活動的日益復雜，預測市場失靈變得更加困難。例如，依據官方出口統計數據來確定外部性往往是誤導。隨著生產變得更加分散，各國出口實際上是自身的貿易分工，而不是貨物，盡管官方統計只是衡量出口的貨物本身。程俊杰（2015）基于制造業面板數據的實證研究也認為產業政策是導致我國轉型時期產能過剩產生的重要因素。

盡管選擇性產業政策和功能性產業政策都是政府對市場的干預，但是這兩類產業政策在經濟發展不同階段發揮的作用是不一樣的，對待市場的態度也是有區別的。選擇型產業政策對于后發經濟體實現“趕超”或者戰勝經濟波動會起到顯著的促進作用，隨著后發經濟體邁向更高發展階段，由政府進行產業選擇面臨更多困難，不利于創新和可持續增長，后發經濟體應由政府代替市場進行產業選擇的選擇性產業政策向促進市場機制發育、完善的功能性產業政策轉型。王小魯（2015）主張從選擇性和特惠式產業政策轉向鼓勵競爭與創新的普惠政策。奧爾森（Olson M．，2000）認為，強化市場型（market-augmenting）政府可以通過明晰權利，抑制巧取豪奪來為市場運行提供根本保障，以促進經濟增長。青木昌彥在研究東亞經濟發展的基礎上認為市場促進型（market-enhancing）政府可以有效保障、順應、強化市場機制。楊天宇和劉瑞（2009）認為在功能性產業政策下，政府更多地發揮著市場運行機制完善者和維護者的職能，市場機制將挑選出優勢產業和企業。

表1 樣本結構

表2 經濟自由與經濟增長（2011-2017）

產業政策對可持續增長影響的實證研究

本課題利用全球81個經濟體2010-2017年的統計數據對產業政策對可持續增長的影響做經驗分析。

（一）描述性分析

美國、日本、德國、英國、法國、墨西哥、意大利、韓國、西班牙、沙特阿拉伯、加拿大、澳大利亞、阿根廷、中國臺灣、波蘭、荷蘭、阿拉伯聯合酋長國、比利時、瑞典、新加坡、瑞士、中國香港、智利、奧地利、挪威、卡塔爾、愛爾蘭、捷克、以色列、葡萄牙、科威特、希臘、新西蘭、丹麥、匈牙利、芬蘭、阿曼、斯洛伐克、克羅地亞 中國、馬來西亞、巴基斯坦、尼日利亞、印度、巴西、俄羅斯、印度尼西亞、土耳其、摩洛哥、伊朗、泰國、埃及、菲律賓、南非、孟加拉國、哥倫比亞、越南、阿爾及利亞、烏克蘭、羅馬尼亞、緬甸、委內瑞拉、哈薩克斯坦、秘魯、斯里蘭卡、烏茲別克斯坦、埃塞俄比亞、厄瓜多爾、安哥拉、危地馬拉、塞爾維亞、突尼斯、加納、巴拿馬、土庫曼斯坦、白俄羅斯、阿塞拜疆、肯尼亞、多米尼加、坦桑尼亞、保加利亞。

本研究選取了81個處于不同發展階段的經濟體（見表1），2017年每個經濟體GDP總量在400億美元以上，未發生大規模戰爭，且數據齊全。需要指出的是，81個經濟體合計的GDP和人口分別約占世界總量的97%和89%（2017年），具有極高的代表性。本研究按照人均GDP，并參考OECD國家的劃分標準，將全體樣本分成“高收入組”和“低收入組”。

本研究引入經濟自由指數Index of Economic Freedom作為衡量產業政策影響的變量。經濟自由指數涵蓋了市場運行和經濟活動中多個維度的變量，在 0（最不自由）至 100（ 最自由）間取值。產業政策的制訂和實施過程是對經濟運行的干預，對經濟自由的抑制，所以經濟自由指數同產業政策影響有較高的契合度，是產業政策影響的反向指標。即經濟自由的程度越高，意味著產業政策影響越?。唤洕杂傻某潭仍降?，意味著產業政策影響越大。

（二）產業政策與經濟增長

本研究構建了以GDP增長率（GDP Growth）為因變量的回歸模型，以利于進一步考察產業政策對增長的影響。經濟自由指數（Eco-freedom）作為模型的自變量。CV表示若干控制變量，包括“政府（含國有經濟）開支占GDP的比重”（Gov-Expend）、“稅率”（Tariff Rate）以及“外資”（FDI Inflow）等，如表2所示。為了更好地說明產業政策與經濟增長的關系，本研究將全部樣本按照兩個組（高收入組和低收入組）分別進行回歸，并分別導入“通脹率”（Inflation）和“失業率”（Unemployment）等經濟發展質量指標。相應的計量模型如下：

全部81個樣本的回歸模型（1）表明，經濟自由度對于經濟增長存在不顯著的負面影響。包含全體樣本的模型（2）導入“通脹率”和“失業率”等經濟發展質量指標后，經濟自由度的負面影響則較為顯著。這說明，完全的經濟自由不利于可持續增長，產業政策干預經濟是必要的。

為了進一步考察這個問題，本研究將全部樣本分成“高收入經濟體組”和“低收入經濟體組”，構建模型（3）、（4）、（5）、（6）分別進行考察。“高收入組”經濟自由度與經濟增長存在顯著的正面影響（模型（3））。即使導入“通脹率”和“失業率”等經濟發展質量指標后，該影響仍然保持正面（模型（4））。這說明，推進經濟自由、減少政策干預有利于高收入經濟體的增長?！暗褪杖虢洕w組”經濟自由度的系數為正（模型（5）），但小于“高收入經濟體組”經濟自由度的系數。導入“通脹率”和“失業率”等經濟發展質量指標后，“低收入經濟體組”經濟自由度的系數變負（模型（6））。這表明，與高收入經濟體相比，低收入經濟體制訂和實施產業政策有利于經濟增長。本研究在對比上述六個模型后發現，產業政策對于可持續增長是有必要的，隨著經濟體從低收入階段邁向高收入階段，產業政策對于可持續增長的積極作用趨于下降，消極作用趨于上升。

控制變量中，無論是面向全部樣本、高收入組還是低收入組，“政府開支”的系數均顯著為負，這表明政府開支占GDP的比重過高不利于經濟增長。同樣，稅率提高總體上不利于可持續增長，特別是不利于低收入經濟體的增長。吸引外資在總體上有利于經濟增長，對于低收入國家的正面影響尤其顯著。六個模型的比較研究表明，失業率和通貨膨脹率提升對可持續增長存在顯著的負面效應，但是影響程度存在差異。對比模型（4）和模型（6），“失業率”系數和“通脹率”系數的絕對值是“高收入組”高于“低收入組”，這說明失業率上升和通脹率上升對高收入經濟體可持續增長的負面影響更加顯著。所以，對抗失業和通脹是高收入經濟體進行產業政策干預的重要領域。鑒于模型（2）、模型（4）、模型（6），“失業率”系數的絕對值高于“通脹率”系數的絕對值，這表明增加就業的重要性甚至高于治理通脹。

以產業政策轉型推進可持續增長的建議

我國正在邁向高收入發展階段，產業政策也應當隨之轉型以推進可持續增長，發揮好市場在資源配置中的決定性作用成為必然選擇，產業政策亦應隨之轉型?；谮s超戰略，以政府為主導制訂選擇性產業政策，為改革開放四十年來的經濟增長注入強大動力。隨著我國邁向高收入階段，政府主導挑選“正確”產業的做法正在面臨更多挑戰，累積了諸多問題，已經成為可持續增長的制約因素。我國在跨越中等收入陷阱、邁向高收入階段的過程中，應當積極推進供給側改革，進一步完善市場機制，矯正以前過多依靠政府進行資源配置、產業選擇的做法，即由選擇性產業政策向功能性產業政策轉型。