淺析新時期全域土地綜合整治的思路及對策

陶冶

【摘? 要】近幾十年來，隨著我國經濟的飛速發展，由于無序、過度開發和粗放利用，國土空間開發格局失衡失序，耕地空間受到嚴重擠壓，生態空間破碎嚴重，資源環境承載能力下降，亟需加快推進國土綜合整治，優化國土空間開發利用格局，落實耕地保護，加強土地資源高效利用，改善人居生態環境，重構集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間。基于此，本篇文章對新時期全域土地綜合整治的思路及對策進行研究，以供參考。

【關鍵詞】新時期全域土地;綜合整治;思路及對策

引言

實施全域土地綜合整治就是在現有農村土地綜合整治的基礎上，對農村生態、農業、建設空間進行全域優化布局，對存量建設用地進行集中盤活掛鉤，對新農村和產業融合發展用地進行集約精準保障，對鄉村人居環境進行統一治理修復，促進土地利用方式和經濟發展方式的轉變。

1開展全域土地綜合整治的意義

1.1開展全域土地綜合整治是落實生態保護的重要方式

開展全域土地綜合整治工作，實際上就是在新時代生態文明理念指導下進行的土地綜合整治實踐，其對提高土地利用率、改善農村生產生活條件、推進生態環境保護有重要的推動作用。某省實施的“千村示范，萬村整治工程，就是很好的范例，目前中西部地區，已經在借鑒浙江省在鄉村治理方面的經驗，陸續開展了土地綜合治理的探索與實踐。因此，全域土地綜合整治是新時期貫徹生態文明思想的重要手段，也是新時代國土整治工作發展的根本趨勢。

1.2開展全域土地綜合整治是農村土地整治工作的重要探索

自1998年國家提出占用耕地補償制度以來，土地整治業務經過20余年的發展，其政策法規、工程技術、行業標準等在實踐中不斷探索和完善。新時期，面對日益緊張的土地需求和城鄉生產生活需要，單純通過整治某一方面、某一區域，已經很難適應生態文明發展理念。因此，為了使土地整治能適應新時期國土資源和社會發展需求，需要從政策、理念、技術、資金等各方面探索土地整治新模式。而全域土地綜合整治正是土地整治工作的大膽創新。

2當前全域土地綜合整治面臨的主要問題

2.1頂層設計和政策引導不夠

全域土地綜合整治是在山水林田湖草生命共同體理念下，對村鎮田水路林村進行整體推進、系統整治。相對于傳統的對某一單項工程進行整治的活動，更加注重規劃管控和空間治理。作為新時期一項新的工作部署，部分省份還不能全面把握全域土地綜合整治“內涵、目標、手段、效益”的系統性、整體性和綜合性，目前的一些做法仍處于探索層面，還沒有健全的制度或實施辦法來指導和規范工作開展。

2.2村集體組織的主體作用未充分發揮

全域土地綜合整治要依據村莊規劃對村鎮進行用地結構調整和空間布局優化，實施陣地在農村。村集體組織作為農村土地的所有者，是行使土地相關權能的主體。村集體組織也是與農戶聯系最為緊密的組織，在協調和規范農戶行為時發揮基礎性作用。目前，全域土地綜合整治多為自然資源部門牽頭安排項目，但村集體經濟組織針對村莊存在的問題主動要求開展整治的情況比較少，在土地綜合整治過程中責任感不強，不能主動協調各種關系，主體作用發揮不充分，存在土地整治用地結構調整難、權屬調整不易、矛盾糾紛多等問題，甚至存在損害農民權益的情況。

3新時期全域土地綜合整治的思路及對策

3.1充分發揮基層組織的主體作用，激發內生動力

有效治理是鄉村振興戰略的要義之一，開展全域土地綜合整治應建立健全鄉鎮土地管理工作機制，促進鄉鎮治理結構和治理能力完善。通過提升鄉村治理能力，在規范管理和制度約束的基礎上，由自然資源部門負責提供政策平臺和業務指導，村集體經濟組織充分發揮主體作用，凝聚民心，共同參與到全域土地綜合整治的規劃編制、項目申報、項目實施及后期管護等工作中。同時，開展全域土地綜合整治應以人為本，實現鄉村生態環境得到改善、宜居性得到提升、一二三產業得到融合發展等，搞活農村經濟，激發農民開展全域土地綜合整治的內生動力。

3.2精準施策，提供制度保障

一是探索構建土地綜合整治項目從總體劃、立項、設計、實施、驗收等政策體系出發，加強過程監督和資金管理，為土地綜合整治的實施提供法律保障;二是拓寬公眾參與土地綜合整治的渠道，創新土地整治收益分配機制。社會資金的引入不僅可以減輕土地整治項目的籌資壓力，還能使群眾真正成為土地整治項目的實施者、監督者、獲益者。建立合理的利益分配機制決定公眾參與的積極性和最終成效，因此，應明確土地整治收益分配方式;三是創新規劃用地指標使用制度，進一步挖掘存量指標，實行宅基地退出獎勵機制。對零散耕地、零星建設用地進行及時整治后納入后備資源庫，通過提升質量和完善基礎設施，形成與周邊耕地或建設用地連片使用。對達到基本農田驗收標準的，可以劃定為永久基本農田。

3.3精心設計，創新整治體系

全域土地綜合整治工程體系有別于傳統土地整治模式，通過打破單一目標的局限，加強鄉村生態治理和鄉土文化培育，實現土地整治工程目標多元化、環境友好化和景觀生態化。在土地平整工程設計中，需要考慮項目區地形、土壤等要素，避免干擾原生土壤理化性質而導致的土地退化及鄉村景觀風貌的破壞。土壤修復需要在土壤專業調查基礎上進行，對土壤回填時機和客土的特性進行充分的研判，避免土壤養分二次流失導致的改良效果不佳問題;在農田水利工程設計中，應本著系統規劃、連片治理原則，結合各地區水資源供水能力、作物需水特性等確定輸水、排水方式，積極推進老田向標準化條田轉變，切實提高用水效率，增強滯蓄能力，使整治區域保持暢通且連續生產生活空間，提升土地的利用價值;在田間道路工程設計中，考慮方便鄉村生產生活需要，注意生境讓，并做好道路防護，避免對鄉村景觀產生影響;在生態防護設計中，農田林網應注重樹種搭配和季相變化，以及林帶方向、寬度、間距等方面設置。同時做好污染處理工程，對鄉村垃圾、污水、廢氣等進行有效及時治理，提高農田景觀異質性，促進區域生態系統服務價值的多尺度效應。

3.4整合項目資金，鼓勵社會資本

1.建立資金整合機制，統籌整合產業調整結構、生態補償、新農村建設、農田水利等方面的涉農項目資金，集中用于全域土地綜合整治項目實施，發揮綜合效益。2.拓展多種融資渠道，政府對全域土地綜合整治項目給予政策和資金支持，例如推出適合的農村金融產品和金融服務，為項目開展提供長期信貸支持，允許農民利用房屋抵押貸款等;鼓勵社會資本參與，保障企業資金回收，盤活項目資金來源。

結束語

全域土地綜合整治已經成為貫徹生態文明重要思想、實施鄉村振興戰略的重要手段，是履行自然資源部統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復的職責、實施國土空間規劃的重要平臺及抓手。為深入做好全域土地綜合整治，建議后續加強頂層設計、強化要素集聚，進一步創新建設模式，并突出生態功能的修復。

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（作者單位：安順市平壩區自然資源局）