流域生態經濟補償典型案例分析及對廣東的啟示

梁龍妮

摘要 近年來，隨著多個跨區域流域上下游橫向生態補償試點深入推進，“共抓大保護”的流域上下游生態補償格局正在形成。在國家成熟試點經驗基礎上，建議廣東省綜合考慮上下游流域水質目標、整治任務和力度，以東江流域為試點實施省內流域生態保護補償機制，充分調動各方積極性和主體責任，實現流域生態補償協調性、開放性和包容性。

關鍵詞 流域生態補償;典型案例;東江流域

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：2095–3305（2020）07–0–02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.07.062

Analysis of Typical Cases of Ecological Economic Compensation in River Basin and Its Enlightenment to Guangdong

LIANG Long-ni （Guangdong Academy of Environmental Sciences， Guangzhou， Guangdong 510045）

Absrtact In recent years， the Party Central Committee and the State Council have made a series of important decision-making arrangements to promote the upstream and downstream horizontal ecological protection compensation mechanism of the basin. The ecological compensation pattern of upstream and downstream is being formed. On the basis of the mature pilot experience in China， it is suggested that Guangdong Province should consider the water quality objectives， remediation tasks and efforts of upstream and downstream watersheds comprehensively， take Dongjiang River Basin as a pilot to implement the ecological protection compensation mechanism in the province， fully mobilize the enthusiasm and main responsibility of all parties， and realize the coordination， openness and inclusiveness of the ecological compensation of the watersheds.

Key words Watershed ecological compensation; Typical case; Dongjiang Watershed

近年來，黨中央和國務院對推進生態補償機制做出了一系列重要決策部署，各地流域生態補償實踐加快推進。新安江作為全國首個跨省流域生態補償試點，為其他流域開展探索實踐提供了示范經驗。隨著九洲江、汀江—韓江、引灤入津、赤水河、密云水庫上游潮白河以及長江經濟帶等多個跨區域流域上下游橫向生態補償試點的深入推進，“共抓大保護”的流域上下游生態補償格局正在形成。據不完全統計，全國已經有20多個省份出臺了與流域生態補償相關的政策，補償資金也持續增長，2016年流域生態保護補償實踐案例涉及的資金總量達153億元，約為2011年實踐案例涉及資金總量的3倍，生態補償在推動流域生態保護和協調發展方面正發揮著越來越重要的作用[1-2]。

1 流域生態補償模式及特點

流域生態補償模式主要有三種：（1）以水環境治理或生態保護修復為主的單向補償模式，補償資金主要用于補償重點生態功能區、源頭水源涵養區，重點用于生態保護和水環境治理，如以引灤入津（第一期）、赤水河為代表的跨省流域生態補償，以江西、福建等省份為代表的省內流域生態補償。這種模式的主要特點是只補償、不賠償;（2）基于斷面水質達標考核的單向獎懲模式，在單向補償模式的基礎上，增加了“改善獎勵”“下降扣繳”的生態補償獎懲措施，設置了浮動補償資金，如以引灤入津（第二期）為代表的跨省流域生態補償，以及以武漢、江門等地市為代表的市縣層面流域生態補償。這種模式也是單向補償，上游做得好，就補得多;做得不好，就補得少，甚至不補;（3）基于水質斷面達標考核的雙向補償模式，以新安江為代表的跨省流域生態補償，以及以安徽、重慶等地為代表的省（市）流域生態補償。這種模式特點是達標補償、不達標賠償。三種模式在資金籌措方面具有一定的共同點，基本上都是以財政撥付為主，并多由不同層級的政府共同出資形成資金池。

2 流域上下游橫向生態補償典型案例

2.1 新安江流域跨省生態補償

作為國家層面推動的第一個跨省流域生態補償試點，新安江順利完成了兩輪探索，實現了生態、經濟、社會三大效益多贏，形成了經典的“新安江模式”[3]。新安江流域補償方式采取中央縱向補償和兩省橫向補償相結合。浙江和安徽兩省圍繞水質改善開展了兩輪博弈（第一輪為2010—2014年，第二輪為2015—2017年）。兩輪新安江流域水環境補償試點資金采用財政專項轉移支付形式，由中央財政、浙江和安徽省級財政共同投入支付給上游黃山市和績溪縣。新安江實施基于水質目標的“水質對賭協議”確定上下游資金補償標準，首輪試點以COD、氨氮、總氮、總磷四項指標常年年平均濃度值（2008—2010年3年平均值）為基本限值，若水質達到目標要求，則浙江將資金撥付給安徽，反之則由安徽支付給浙江。同時，為了鼓勵上游積極開展生態環境保護工作，安徽省還獲得了中央財政的全部補助。

經過兩輪博弈，新安江兩省交界斷面水質持續改善，目前千島湖水質已達到Ⅰ類水標準，是“中國好水”水源地之一。為加快建立跨省流域橫向生態補償長效機制，皖浙啟動第三輪試點（2018—2020年），兩省開展第三輪試點，按每年各出資2億元籌措資金。同時，本輪試點重點探索非貨幣化的補償方式，如開展產業轉型合作、園區共建、就業互惠等多元化的運作機制，以期發揮環境經濟政策的市場調節作用，實現環境保護成本內部化。

2.2 引灤入津上下游橫向生態補償

引灤入津上下游橫向生態補償是冀津兩地針對水資源短缺問題開展的探索實踐，補償范圍為上游河北省承德市和唐山市相關區縣，生態補償資金主要用于流域內水資源保護、水環境整治和水生態修復方面的專項支出。

津冀灤河流域生態補償機制的探索起步較早，2010年已形成初期的補償實施方案，但由于涉及多方復雜的利益關系，協調難度大，難以達成共識，引灤流域生態補償機制的探索進展相對較慢。由于面臨較大范圍協同解決生態貧困與補償問題，雙方在補償前提、補償機制目的和內容、補償標準以及補償方式等制度設計上經歷了較長時期的博弈與磨合。2017年，天津和河北在簽訂《關于引灤入津上下游橫向生態補償協議》后，由兩地統一布設跨界斷面，開展聯合監測執法，若上游水質改善明顯，則由天津市支付河北省生態補償資金;2018年，天津市入境斷面化學需氧量、高錳酸鹽等耗氧污染物指標同比下降明顯。

第一輪試點按照“地方為主，中央引導”的精神，津冀共同出資設立了水環境補償資金，資金籌措方案采用兩地均攤出資的方式，每年各1億元，實施3年，共6億元。中央財政根據考核任務完成情況，給予上游省份獎勵資金，用于開展環境治理。2020年3月，津冀兩地政府共同簽署了第二期生態補償協議，第二輪試點重點提高了水質考核目標，創新了補償標準，雙方博弈進入深度磨合階段。

2.3 粵桂、閩粵、贛粵流域上下游橫向生態補償

廣東不斷探索跨省流域生態補償，并采取了較大的工作力度。2016年，廣東先后與廣西、福建、江西三省簽訂了九洲江流域、汀江—韓江流域、東江流域生態補償協議。2019年底，廣東已撥付廣西、福建、江西三省（區）跨省流域生態補償資金近10億元，爭取中央資金20多億元用于上游省份開展流域綜合整治，3條試點補償的跨省流域水質均穩步向好。從補償資金來看，補償力度較大，僅次于新安江流域跨省生態補償。

2.3.1 九洲江流域生態補償水質改善成效 九洲江跨界考核斷面為山角斷面，生態補償實施前，2014年山角斷面主要水質指標僅7個月達到水質標準III類;生態補償實施后，2015—2017年，山角斷面水質達標月數分別提高到9個月、10個月和12個月，2019年保持在10個月，總體來看斷面水質持續改善。

2.3.2 汀江—韓江流域生態補償水質改善成效 汀江—韓江流域跨界考核斷面為汀江青溪、梅潭河（含九峰溪）大東水文站、石窟河（中山河）圓豐大橋和象洞溪羊角電站共4個斷面。2016年，汀江、梅潭河、石窟河（中山河）跨省界斷面水質均值穩定達Ⅲ類，象洞溪跨省界斷面由過去長期劣Ⅴ類提升至Ⅴ類。2017年，汀江、梅潭河跨省界斷面由2016年的Ⅲ類提升至Ⅱ類，象洞溪跨省界斷面由Ⅴ類提升至Ⅲ類。2018年，汀江、梅潭河跨省界斷面水質均值達Ⅱ類，水質達標率進一步提升;石窟河（中山河）跨省界斷面由2017年的Ⅲ類提升至Ⅱ類，象洞溪跨省界斷面穩定達到Ⅲ類，其中4個月達到Ⅱ類。2019年，汀江、梅潭河、石窟河（中山河）跨省界斷面已提升至Ⅱ類，象洞溪由Ⅴ類提升至III類。

2.3.3 東江流域生態補償水質改善成效 東江流域跨界考核斷面為尋烏水興寧電站和定南水廟嘴里跨省界斷面。2016—2017年，尋烏水興寧電站跨省界斷面水質年均值穩定達到Ⅲ類，水質達標率為100%。2018年，尋烏水興寧電站跨省界斷面水質年均值進一步提升至Ⅱ類。2016—2017年，定南水廟嘴里跨省界斷面水質年均值穩定達到Ⅲ類，水質達標率為100%。2018年，定南水廟嘴里跨省界斷面則有7個月水質提升到Ⅱ類。2019年，定南水廟嘴里跨省界斷面水質年均值進一步提升至Ⅱ類。

2.3.4 廣東省內市級流域生態補償 惠州市實施雙向補償與單向補償相結合的模式。按照“達標改善獎勵、超標惡化扣繳”的原則，對集水面積較廣、徑流量較大、跨縣（區）行政區域的50條河涌進行補償、獎勵，推行雙向補償模式。2015—2016年共計獎勵補償水質改善的縣（區）近2 000萬元。為進一步擴大水生態補償范圍，2016年起，惠州市每年安排1 500萬元對西枝江流域進行單向生態補償。江門市實施基于潭江流域水環境質量改善和生態系統保護的單向補償模式，2019年市財政安排3 000萬元用于潭江流域生態保護補償，補償范圍覆蓋潭江流域內10個街道、41個鎮，以及納入主體功能區規劃流域毗鄰的9個生態發展鎮，各市、區按6大考核指標獲得相應轉移支付資金。

3 流域生態補償資金及補償標準測算方法

盡管生態補償機制建設取得了積極的進展，但由于補償涉及面廣、利益關系復雜，建立健全機制還受多方面因素影響，穩定長效的生態補償制度體系尚未形成。生態補償制度建設還存在立法進程滯后、補償模式單一、技術體系欠缺、缺乏長效機制等諸多問題，其中又以補償標準測算方法不統一這個技術問題最為突出。

從國內對流域生態補償核算體系的研究來看，流域生態補償標準核算方法主要有生態系統服務功能價值法、生態保護總成本法、基于水質水量保護目標的核算方法、水資源價值法等。各類核算方法采用的理論基礎和方法不一樣，測算的結果也存在明顯差異，對流域生態補償實踐的指導和支撐還不足。在實際操作過程中，多是根據經濟社會發展和財力情況，由上級政府和流域上下游所在區域的政府共同出資組建一個生態補償資金池。一般來講，省級層面流域生態補償資金多以億為單位，市級層面的多以千萬為單位，區縣層面的多以百萬為單位。

4 對廣東省開展流域生態補償的啟示

為落實黨中央和國務院對推進流域上下游橫向生態保護補償機制的決策部署，在國家成熟試點經驗的基礎上，建議廣東省在省內選取重點流域開展試點工作。考慮東江流域在跨省流域生態補償中積累了豐富的實踐經驗，建議下一步選取東江流域為試點。試點補償方案建議統籌謀劃流域生態環境保護、治理與建設重點任務，整合生態補償、生態保護、污染防治、脫貧攻堅和綠色發展等資金，通過資金實現生態補償，在產業培育、生態旅游發展、人才培訓交流等方面不斷充實完善，形成有效的合作機制，充分發揮政府投資示范作用，避免重復投資，切實發揮資金績效。同時，為擴大流域生態補償示范效應，建議省層面設立獎勵補助資金，鼓勵地市之間開展生態補償工作，對自發開展生態補償的地市，省財政給予相應的資金獎勵，獎勵資金可用于地方開展污染防治攻堅、生態修復工程、生態環境監管能力建設和生態扶貧工程，充分調動各方積極性和主體責任。

參考文獻

[1] 劉桂環，王夏暉，何軍，等.中國生態補償政策發展報告（2018）[M].北京：中國環境出版集團，2019.

[2] 吳樂，孔德帥，靳樂山.中國生態保護補償機制研究進展[J].生態學報，2019，39（1）：1–8.

[3] 宋曉萌.對流域生態補償機制、河長制應用的經驗總結和問題思考——以新安江流域為例[J].長江技術經濟，2020（S1）：1–2.

責任編輯：黃艷飛