基于PPP模式下公路工程造價(jià)的控制與管理分析

齊麗麗

（中鐵十一局集團(tuán)第五工程有限公司 重慶沙坪壩 400037）

0 引言

在PPP模式下，政府部門(mén)與社會(huì)中的民營(yíng)、私營(yíng)資本達(dá)成合作，從而在共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)雙方的可用建設(shè)資源，最終促成公共基建項(xiàng)目的高質(zhì)量完成，實(shí)現(xiàn)建設(shè)投入、建設(shè)效率、管理水平等多方面的優(yōu)化。

1 PPP模式的運(yùn)用優(yōu)點(diǎn)

“PPP”即“Public-Private Partnership”的縮寫(xiě)，意為“公私合作制”，是現(xiàn)代社會(huì)公共基建領(lǐng)域常用的投資或運(yùn)作模式，如圖1所示。將PPP模式運(yùn)用到公路工程項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行當(dāng)中，主要可表現(xiàn)出以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：

（1）減輕政府部門(mén)的財(cái)政壓力。近年來(lái)，隨著我國(guó)公共服務(wù)與城市建設(shè)的并行發(fā)展，政府對(duì)公共基建領(lǐng)域的投入力度持續(xù)增加，進(jìn)而形成了較大的財(cái)政壓力。同時(shí)，因投資不充足而導(dǎo)致的項(xiàng)目中斷問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化、城市化建設(shè)發(fā)展。在此背景下，引入PPP模式，可實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本在公路工程項(xiàng)目建設(shè)中的有效參與，從而分化政府的財(cái)政壓力，避免項(xiàng)目因成本超預(yù)算、投資鏈斷裂等負(fù)面問(wèn)題而停滯、延期或中斷。

（2）促進(jìn)社會(huì)資本的穩(wěn)健發(fā)展。在公路工程項(xiàng)目的投資建設(shè)當(dāng)中，風(fēng)險(xiǎn)管理具有重要意義。在非PPP模式的投資活動(dòng)中，社會(huì)資本方很難對(duì)合作方實(shí)現(xiàn)全方位、多角度的資質(zhì)評(píng)估，故而會(huì)承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，一旦工程運(yùn)行中發(fā)生突發(fā)問(wèn)題，社會(huì)資本方也常常在責(zé)任追溯、賠償索取等環(huán)節(jié)受到阻礙，難以達(dá)成投資效益的穩(wěn)定維護(hù)。而在PPP模式中，社會(huì)資本方在項(xiàng)目中承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)可被極大淡化。一方面，政府背靠國(guó)家，其在公路工程項(xiàng)目中的各類行為處于高度透明狀態(tài)，且保有良好的政策支持與社會(huì)形象，社會(huì)資本方不會(huì)在信任危機(jī)、信息不對(duì)稱、追責(zé)問(wèn)責(zé)等方面遭遇風(fēng)險(xiǎn)隱患；另一方面，政府在公路工程項(xiàng)目中實(shí)施的投資行為帶有社會(huì)服務(wù)性與發(fā)展建設(shè)性，并非以獲取項(xiàng)目利潤(rùn)為根本目標(biāo)，有助于公路工程質(zhì)量的管理與保障，從而進(jìn)一步淡化社會(huì)資本方承擔(dān)的投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)[1]。

（3）強(qiáng)化公路工程的整體質(zhì)量。一方面，在公路工程項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行中，政府與社會(huì)資本方是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的。參與PPP模式的社會(huì)資本方大多保有豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)能力，可為項(xiàng)目提供出高水平的管控保障。同時(shí)，政府也可充分發(fā)揮自身的宏觀調(diào)控與公共監(jiān)督職能，進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程；另一方面，在公路工程項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行中，政府與社會(huì)資本方是相互約束的。在PPP模式的運(yùn)用背景下，社會(huì)資本方的最終收益與工程質(zhì)量直接掛鉤，其只有著力提高公路工程項(xiàng)目的整體建設(shè)質(zhì)量，才能達(dá)到投資利潤(rùn)的最大化。

圖1 PPP模式的典型結(jié)構(gòu)

2 運(yùn)用PPP模式的公路工程造價(jià)管控策略

2.1 規(guī)劃階段的造價(jià)管控

在PPP模式下，政府部門(mén)與社會(huì)資本方之間是共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，這就要求政府部門(mén)在設(shè)置公路工程建設(shè)目標(biāo)、規(guī)劃公路工程造價(jià)方案時(shí)，要充分考慮到多方利益需求。所以，在實(shí)踐過(guò)程中，政府部門(mén)要跳脫以自身利益為目標(biāo)、以自身角色為主導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)楣饭こ探ㄔO(shè)的參與者、社會(huì)利益方的合作者，并將多方風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、多方利益保障體現(xiàn)在招投標(biāo)合同、造價(jià)預(yù)估方案等文本當(dāng)中。同時(shí)，在確立工程建設(shè)目標(biāo)、規(guī)劃造價(jià)方案時(shí)，政府部門(mén)要充分順應(yīng)社會(huì)市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律，符合我國(guó)公路工程項(xiàng)目的造價(jià)定額標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 招投標(biāo)階段的造價(jià)管控

招投標(biāo)結(jié)果直接決定著公路工程項(xiàng)目建設(shè)中社會(huì)資本方的質(zhì)量水平，同時(shí)也會(huì)對(duì)PPP模式的運(yùn)用價(jià)值產(chǎn)生根本影響。因此，政府部門(mén)在招投標(biāo)階段當(dāng)中，應(yīng)著重從以下兩個(gè)方面入手，與社會(huì)投資方實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)合作：

（1）造價(jià)方案與公路工程項(xiàng)目的建設(shè)成本、投資規(guī)模直接相關(guān)，若造價(jià)過(guò)高，政府部門(mén)、社會(huì)資本方很難獲得良好的投資收益；若造價(jià)過(guò)低，不僅會(huì)引發(fā)成本預(yù)算與工程實(shí)踐之間的沖突問(wèn)題，對(duì)工程進(jìn)度、工程效率形成阻礙，還會(huì)削弱公路工程項(xiàng)目中各類材料、設(shè)備、技術(shù)的可選擇性，將整體工程建設(shè)資源限制在低投入范圍內(nèi)，不利于工程質(zhì)量與施工安全的維護(hù)與提升。因此，政府在選擇投標(biāo)企業(yè)時(shí)，應(yīng)對(duì)其提交的造價(jià)方案進(jìn)行細(xì)致審核、平行對(duì)比，從而篩選出既可保障政府與社會(huì)投資方投資利益，又能滿足公路工程建設(shè)質(zhì)量要求的投標(biāo)造價(jià)方案。

（2）應(yīng)結(jié)合招投標(biāo)文件要求與工程市場(chǎng)實(shí)際狀態(tài)，對(duì)投標(biāo)企業(yè)所提交造價(jià)方案的內(nèi)容進(jìn)行可行性分析，嚴(yán)格排查有無(wú)工程環(huán)節(jié)、工程要素等方面的缺項(xiàng)、漏項(xiàng)或不達(dá)標(biāo)情況。例如，若某公路工程項(xiàng)目存在“海綿城市”的建設(shè)需求，應(yīng)以滲水磚材作為路面主體的鋪設(shè)材料。而在投標(biāo)企業(yè)所提交的造價(jià)方案中，鋪設(shè)材料為無(wú)特殊工藝的傳統(tǒng)磚材。這樣一來(lái)，材料的造價(jià)成本雖然處在較低水平，但與公路工程項(xiàng)目的實(shí)際需求相偏離，故而不應(yīng)將該方案及其主體企業(yè)作為合作對(duì)象。做好這一方面的招投標(biāo)管理，有助于公路工程項(xiàng)目建設(shè)中質(zhì)量管理與造價(jià)管理之間的權(quán)重把控，以免本末倒置，出現(xiàn)盲目壓縮造價(jià)成本、追求經(jīng)濟(jì)效益而削弱公路設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、投用價(jià)值的負(fù)面情況[2]。

2.3 設(shè)計(jì)階段的造價(jià)管控

在基于PPP模式的公路工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段中，主要應(yīng)從以下四個(gè)方面入手，做好工程造價(jià)的科學(xué)管控：

①應(yīng)在保障公路設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品功能等方面建設(shè)需的基礎(chǔ)上，對(duì)各造價(jià)要素的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行設(shè)計(jì)控制，以確保整體造價(jià)預(yù)算處在我國(guó)公路工程項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間內(nèi)；②公路工程項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、影響因素多、施工環(huán)節(jié)復(fù)雜等特點(diǎn)，因此相關(guān)人員在設(shè)計(jì)工程方案與造價(jià)方案時(shí)，要從社會(huì)、市場(chǎng)、文化、設(shè)施、政策等多個(gè)角度入手進(jìn)行預(yù)估考量，進(jìn)而適當(dāng)給予造價(jià)方案一定的彈性預(yù)算空間，以便造價(jià)方案的順利、穩(wěn)定落實(shí)；③應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度，將足量的備用資金納入到造價(jià)體系當(dāng)中，以便公路工程建設(shè)過(guò)程中突發(fā)事故的有效應(yīng)對(duì)；④要對(duì)“工程造價(jià)”這一概念產(chǎn)生科學(xué)認(rèn)知，明確造價(jià)管理在公路工程項(xiàng)目運(yùn)行全周期的應(yīng)用價(jià)值，及時(shí)根據(jù)材料市場(chǎng)價(jià)格、政策支持力度等外部條件對(duì)造價(jià)方案進(jìn)行調(diào)整，從而最大化地發(fā)揮出造價(jià)方案對(duì)施工活動(dòng)的指導(dǎo)與約束作用，強(qiáng)化造價(jià)設(shè)計(jì)、造價(jià)管理的動(dòng)態(tài)性與實(shí)效性。

2.4 施工階段的造價(jià)管控

通常來(lái)講，政府在PPP模式下需要同時(shí)與多個(gè)社會(huì)資本方達(dá)成合作。此時(shí)，為了保證公路工程投資的連續(xù)性與充足性，政府以及相關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)就需要在施工階段中積極實(shí)施融資措施，以免后續(xù)資本出現(xiàn)到位不及時(shí)、投資不充足的問(wèn)題，對(duì)施工效率、施工進(jìn)度產(chǎn)生影響。此外，嚴(yán)格、全面的財(cái)務(wù)管理行為，是施工階段中工程造價(jià)符合預(yù)算方案的最根本保障。因此，政府、投資、承建、監(jiān)理等各方單位及人員必須要將財(cái)務(wù)管理作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，嚴(yán)格要求相關(guān)財(cái)務(wù)人員謹(jǐn)慎、嚴(yán)格地執(zhí)行工作行為，全面掌握工程各環(huán)節(jié)資金收支的流動(dòng)信息，并實(shí)施出科學(xué)的數(shù)據(jù)核算、票據(jù)管理、報(bào)表編制等措施，以此避免資金浪費(fèi)、資金流失等情況出現(xiàn)[3]。

2.5 結(jié)算階段的造價(jià)管控

在公路工程的竣工結(jié)算階段，政府與社會(huì)資本方需要進(jìn)行合理的利益分配。對(duì)此，為了避免經(jīng)濟(jì)糾紛問(wèn)題的出現(xiàn)，雙方應(yīng)預(yù)先圍繞工程質(zhì)量、驗(yàn)收結(jié)果、成本管理等多個(gè)方面，制定出科學(xué)的利益分配標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)在招投標(biāo)文件、項(xiàng)目合同、融資方案等文件當(dāng)中。這樣一來(lái)，政府各項(xiàng)權(quán)益及社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)效益才可得到有效保障，并促進(jìn)雙方未來(lái)PPP模式下公共基建項(xiàng)目的長(zhǎng)期合作。

3 結(jié)論

總而言之，基于PPP模式開(kāi)展公路工程的項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，政府與社會(huì)資本方必須要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面做出平衡，并樹(shù)立共同保障質(zhì)量、合力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的工程造價(jià)管理意識(shí)，以促進(jìn)公路工程持續(xù)處在投資充足、成本合理的良性運(yùn)行狀態(tài)當(dāng)中。