特朗普緊急啟動《國防生產法》

李巖

2020年3月24日，一名戴口罩的市民走過紐約華爾街。

3月18日，美國總統特朗普宣布啟動《國防生產法》（Defense Production Act），尋求增加美國國內口罩等醫療防護用品的產量，后于27日任命白宮貿易顧問納瓦羅擔任實施《國防生產法》的協調人，全面升級應對新冠疫情的措施。

由來與使用

《國防生產法》源于美國在二戰時期通過成法的《戰爭權利法》。1950年朝鮮戰爭爆發后，杜魯門政府開始籌劃為保證國防需要而強化總統相關行政權力，遂推動國會進行類似二戰時期《戰爭權利法》的立法。1950年9月8日，美國國會通過了《國防生產法》，“授予總統廣泛的權力來控制國家經濟政策”。該法包含七項條款，授予總統為保障國防利益享有以下權力：要求制造商優先考慮國防生產;優先采購材料和財產;定量供應消費品;確定工資和價格上限;強制解決勞資糾紛;控制消費者信貸，調節房地產建設信貸;為相關行業提供某些反托拉斯保護;建立由私人部門高管出資、可用于緊急就業的自愿儲備金。朝鮮戰爭期間，杜魯門依據該法成立了國防動員辦公室，制定了工資和價格控制措施，嚴格監管鋼鐵和采礦等重工業的生產，對短缺的工業材料進行優先排序和分配。

朝鮮戰爭之后，美國國會先后53次圍繞《國防生產法》進行重新授權和條款修改，使之成為經國會授權總統權力以國防和國家安全領域為重心進行延伸的重要立法依據。

歷經70年演變，《國防生產法》在適用領域和具體條款規定方面均有不少變化。該法部分最初內容被廢止，權限逐漸從國防等國家安全領域，擴展至加強國內民防、自然災害應對、恐怖襲擊等極端事件應對，以及其他廣泛的國家緊急事項應對。現有條款主要包括：一是授予總統“確定優先事項和分配”權力，總統可以要求企業和個人優先考慮并接受政府的物資和服務合同，以保障國防需要。二是授予總統“擴大生產能力和供應”的權力，總統有權采取激勵措施，促使國內企業擴大關鍵材料和商品的生產和供應。激勵措施包括貸款、貸款擔保、直接購買和購買承諾、在私人工業設施中購買和安裝設備。三是“一般規定”，授權總統有權阻止威脅國家安全的擬議或未決的外國公司合并、收購或并購;總統有權聘用具有豐富經驗和能力的人員，并建立由行業高管組成的志愿人員隊伍，為了國防利益可以召集這些人員擔任政府職務。鑒于上述授權，《國防生產法》使得總統擁有了“為了國防利益而影響國內產業的廣泛權威”。

《國防生產法》一旦被啟動，一般是由相關部門通過商務部管理的“國防優先和分配系統”（Defense Priorities and Allocations System）進行運作。其中，美國國防部獲權使用該法的次數最多，常據此要求私營企業“優先生產國防部規定的、對美國國家安全有利的產品”。冷戰時期，該法對于推動美國國防工業創新發揮了關鍵作用。國防部定期使用該法的“確定優先事項”權力，促使相關國防承包商發展軍方所需的關鍵軍事能力。從1980年代開始，美國國防部還開始使用該法的合同和支出條款，為相關軍工企業提供種子資金研發新技術和新材料。在非國防部門中，國土安全部常啟用該法進行災難響應和備災;聯邦調查局將該法用于推動加強“恐怖分子甄別”的技術能力建設;聯邦緊急事務管理局在2017年颶風災害期間廣泛使用該法權限，用于房屋和食品的應急保障;能源部也曾啟用該法確保加州等地的天然氣和電力供應。2017年，特朗普援引該法，要求航天企業為美國太空能力建設及時提供關鍵技術。

總統的權限與國會的監督

新冠疫情在美國發生并急劇擴散后，特朗普對于啟動《國防生產法》一度持謹慎態度。在他看來，美國“并非一個以國有化為基礎的國家”，啟動《國防生產法》可能傳遞“私營企業國有化”信號，會引發相關行業震動。特朗普也擔心過早啟動該法將進一步加劇國內恐慌，危及其競選連任這一頭號要務。出于上述考慮，特朗普遲至3月18日才發布行政令，授權衛生與公眾服務部部長負責實施《國防生產法》。

根據《國防生產法》的相關條款及歷屆美國政府的實踐，隨著疫情發展，特朗普未來可依據該法采取如下措施：一是促使相關企業將政府訂單“優先化”，私營企業需要優先生產美國政府部門要求的產品，在當前狀況下主要是醫用防護口罩、呼吸機、檢測試劑等醫療產品。3月24日，特朗普已首次援引《國防生產法》發出6萬組檢測試劑和5億只口罩的訂單。27日，特朗普再次援引《國防生產法》，在合同價格未談攏的情況下要求通用汽車公司生產呼吸機。二是控制相關重要物資的分配權。例如，可能援引該法限制重要物資供應“只能用于美國國內”，禁止出口。三是向重點企業提供經濟“激勵措施”，諸如提供貸款或貸款擔保、階段性減免稅收等，以鼓勵企業加大生產，確保政府獲取所需物資。四是針對部分行業實施價格控制，對其工人薪酬進行限制。例如可規定口罩價格，防止重要物資供應企業的工人趁機要求加薪等。

美國國會對于特朗普依據《國防生產法》采取的措施仍有一定監督權。根據相關法律條款，《國防生產法》相關事宜屬于眾議院金融服務委員會和參議院銀行、住房和城市事務委員會的立法管轄范圍。《國防生產法》一旦啟動，上述兩個委員會有權要求行政部門提供實施報告，審查相關措施是否符合法律或規則要求，必要時還可以建立新的或廢止《國防生產法》某些條款。從國會53次重新授權《國防生產法》的歷史看，國會往往通過修改該法的適用范圍來限制總統權威。此外，如果特朗普尋求對口罩等實行價格和薪酬控制，則必須有國會的一項聯合決議加以確認。

會否加速中美“脫鉤”？

總之，《國防生產法》授予總統以更大權限來影響企業生產經營活動。盡管當前美國內疫情急劇發展，部分國會議員仍提出決議案，要求減少重要醫療物資及相關供應鏈對于中國的依賴。不排除特朗普政府利用此次《國防生產法》啟動之機，通過行政舉措引導甚至強迫部分產業調整生產和經營活動，加速相關產業的中美“脫鉤”。

值得注意的是，在中美經貿摩擦和美國限制中企赴美投資行為中臭名昭著的“美國外國投資委員會”（CFIUS）的建立，便起源于1988年美國國會通過的《國防生產法》修正案。該項修正案授權總統可援引《國防生產法》，出于國家安全考慮，審查外國公司的合并、收購和兼并活動。2011年奧巴馬總統曾援引該法，迫使美國電信公司向商務部工業和安全局提供有關“使用外國制造的軟硬件的詳細信息”，作為打擊所謂“中國網絡間諜活動”的重要措施。

美國外交關系協會高級研究員香農·奧尼爾認為，此次疫情將使得各國政府加大對他們認定的戰略性行業的干預，迫使后者制定國內后備計劃和儲備。某種程度上，《國防生產法》的實施客觀上有可能加速中美在部分產業的“脫鉤”。