對全面實施預算績效管理的調查與思考

劉 穎/文

預算績效管理是指在預算管理中融入績效理念，圍繞預算管理的主要內容和環節，以支出結果為導向，突出效率和責任，在預算資金的分配和使用過程中更加關注預算資金的產出和結果。通俗地講，就是讓取之于民的財政資金更好地用之于民，把有限的財政資金用在刀刃上。

一、全面實施預算績效管理的要點

黨的十九大報告提出全面實施預算績效管理，并將其上升至國家戰略高度。在此背景下，探索以績效為核心的政府預算制度改革，是當前財政管理的發展趨勢。“三全一體”是全面實施預算績效管理的要點所在。

（一）在空間格局上做到“全方位”。“全方位”是指對預算績效管理的實施對象進行拓展，將政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算全部納入績效管理。具體而言，在政府預算績效管理方面，要穩步推進，著力提高質量；在部門和單位整體預算績效管理方面，要重點增強預算協調能力；在政策和項目與預算績效管理方面，實施全周期跟蹤。

（二）在時間維度上做到“全過程”。“全過程”旨在將績效評價思想和方法深入到預算編制、執行和監督的各個環節，讓預算和績效管理真正掛鉤，形成全過程預算管理監督系統。例如對于重大政策和項目的事前績效評估，實施過程中的跟蹤監控管理，事后的績效評價，并且形成反饋機制，以便改善預算管理，優化資源配置。

（三）在管理范圍上做到“全覆蓋”。“全覆蓋”指管理者從增強預算的整體性和協調性出發，將一般公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保險基金預算一并納入管理范圍。除此之外，政府的投融資活動以及政府債務也將被納入預算績效管理范圍。

（四）在目標形態上實現“一體化”。“一體化”意味著將預算管理和績效管理融為一體，在機制層面將“花錢”和“辦事”統一起來，形成協同效應，解決一直以來預算、績效“兩張皮”的問題。在共同目標引導下，使預算資金用到實處，績效管理管到實處，真正把資金用好，把事情干好。

二、全面實施預算績效管理的難點

（一）績效文化不足。全面實施預算績效管理需要部門全體人員統一思想，將績效理念融入預算管理、編制、執行和監督全過程，相互協調、合作、監督。筆者向對各類機關事業單位發放紙質問卷和電子問卷，共采集有效問卷656份，其中包括中央駐深圳單位303份、地方行政單位209份和事業單位144份。

附表 受訪人員對預算績效管理的認知程度（單位：人）

由附表可知，各單位內部人員對預算績效管理的認識和重視程度有待提高，在理解上片面地將預算績效評價等同于預算績效管理，存在“重預算，輕績效”“重進度，輕監控”的問題，在一定程度上制約了全面實施預算績效管理的推進。

（二）制度建設較弱。我國的預算績效管理通過十幾年的發展，從中央到地方出臺了不少有關預算績效管理的規章制度，取得了明顯成效，但仍未形成一整套完整的制度體系，有關政策要求分散在不同的文件中，缺乏長效機制和統一規劃。如新《預算法》雖多次提到預算績效管理，但并未對具體工作開展作出明確規定。部門整體支出績效管理相關制度尚未建立，配套辦法和細則亟待出臺。預算績效管理的組織架構和運作機制需進一步明確和細化。

（三）廣度深度不夠。目前我國大部分行政事業單位仍處于全面實施預算績效管理的初期，地區和部門之間發展不平衡，管理的廣度和深度有待拓展。例如，部門整體支出的預算績效管理仍未實現。一是在基本支出方面，暫未納入預算績效管理，主要關注經費使用合規性和預算執行進度。二是在項目支出方面，重點項目預算績效管理閉環基本形成，但仍存在項目支出預算績效評價試點面偏小、范圍偏窄等問題。而以上存在的問題，影響到了全面實施預算績效管理作用的真正發揮。

（四）質量有待提高。實際工作中，部分單位隨意申報績效目標，績效目標設置過于抽象，難以評估；有的績效目標缺乏充分論證和科學測算；有的目標設定過于簡單，目標容易實現，純粹為了評價而評價。此外，有的單位不認真開展事中績效監控，事后績效自我評價也流于形式，評價報告內容簡單空洞，回避關鍵問題，缺乏深度，不能全面反映項目績效和存在的問題，直接影響了預算績效管理的質量。

（五）結果運用不足。部分單位形成績效評價結果后，僅停留在反應情況和問題的層面，并沒有將評價結果作為下年度預算安排等決策的參考依據，也沒有將其與規范預算管理、提高資金使用效率等相銜接，評價結果流于形式，績效評價考核機制無法發揮指導應用的作用。

附圖 建立下一年度預算安排與績效考核結果相關聯制度的單位數

筆者通過對各位機關事業單位發放紙質和電子調查問卷，共有65家各類機關事業單位填寫調查問卷，包括有7家中央駐深圳單位、45家行政單位、13家事業單位。其中，相對應分別有4家、25家和3家單位，嘗試建立了當年績效考核結果與下一年預算安排相關的關聯制度，分別占比57%、55%和23.08%。

三、推進全面實施預算績效管理的對策建議

（一）深入宣傳普及預算績效管理理念。預算管理者應從績效文化著眼，努力通過傳統媒體和新媒體等渠道，以信息公開和業務培訓為載體，大力宣傳預算績效管理，營造預算績效輿論環境，引導公眾、職工和干部積極參與其中，真正做到入腦入心、知行合一。同時，要積極探索“以干代訓”，提升預算管理工作者的專業素養，掌握工作方法和程序，培養一批高素質的預算績效管理人才，確保全面實施預算績效管理工作有序推進。

（二）加強預算績效管理制度化建設。一是要持續優化預算管理流程，研究制定預算支出事前、事中、事后相配套的制度，注重制度的相互銜接。二是要建立健全預算績效管理制度體系，進一步明確預算績效管理的組織架構和運作機制，做實做細各方預算績效管理職責，動態界定各方面權責邊界，將預算績效制度嵌入到單位經濟活動的全流程。三是要結合部門、行業特點，抓緊建立健全定量和定性相結合的共性績效指標和標準體系，做好指標庫的基礎建設工作，使預算績效管理有規可循。

（三）提高預算績效目標的管理質量。以績效目標為預算績效管理的基礎和核心，著眼于績效管理的前端。一是編制預算時，要將所有入庫項目都設置預算績效目標，并增強編制績效目標的明確度，要求目標設置必須具體、全面、合理、可測量。對于部分難以量化的目標，則要提高指標描述或者解釋的清晰度，細化任務。二是強化目標審核的規范性，建立績效目標審核責任制，明確單位內部責任分工，努力形成績效目標審核和資金下達的聯動機制。例如可以采取短時間集中會審、多方聯合審核和紙質書面審核等方式，對被管理部門的各專項資金績效逐項檢查，尤其是對未按要求設定績效目標或審核未通過的項目，管理部門可以考慮暫時不予預算安排，從而提高預算績效管理的權威性，把預算績效管理的導向性“立起來”。

（四）全面構建預算績效監控管理體系。將績效監控融入資金日常進度管理工作中，對績效目標實現程度進行監控，做到資金到哪里，監控到哪里。依托信息化平臺，創新績效監控手段，將績效監控規則和要求嵌入信息化系統中，通過系統提示、自動推送、流程控制等信息化手段，實現預算管理全流程的有效監控，數據的交互共享，工作流程的自動控制和風險特征的識別應對。使用定量和定性分析相結合的方式，運用因素分析法、目標比較法、標桿管理法等對相關監控信息進行科學分析和預警，及時發現問題和異常，并進行有效干預和處置。確保預算執行進度，落實支出責任，更好地實現績效目標。

（五）完善預算績效結果反饋與整改機制。堅持以結果為導向，堅持以問題為導向，及時反饋考核結果，讓績效管理對象認真整改，從而促進預算績效管理目標的實現。一是要堅持結果導向，評估單位要及時將績效考評結果反饋至被考評單位，對工作成效明顯的預算部門或單位給予表揚，對工作推進不是很好的單位進行談話，幫助被考評單位了解考評結果、存在問題和改進空間，并責令限期整改。二是要加強對績效評價的結果應用，落實績效責任。各部門是預算績效管理的責任主體，考評單位一把手要做好“第一責任人”，對項目預算績效負責。對上年度績效評估成績突出的單位給予優先支持，對績效評估結果不佳的單位則嚴格控制，減少分配的資金總量。

十九屆四中全會提出，在不遠的將來，我國要努力實現國家治理能力和治理體系的現代化。預算資金的使用效率與績效管理結合的好壞，一定程度上影響著這一宏偉目標的實現。要堅持用財問效導向，全面推進實施預算績效管理，為提升政府行政效能奠定堅實基礎。