實施全域整治賦能鄉村振興
——解讀《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》

近日，自然資源部印發通知，明確在全國范圍內部署開展全域土地綜合整治試點工作。這項試點的開展基于怎樣的考量？目標任務是什么？怎樣貫徹實施？就這些問題，自然資源部國土空間生態修復司負責人進行了解答。

試點出爐背景——中央有要求，現實有需要，地方有實踐

自然資源部國土空間生態修復司相關負責人回顧了政策出臺的背景：從現實來看，近年來，隨著工業化、城鎮化和農業現代化的快速推進，自然資源和生態環境約束日益凸顯。在同一空間上，鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題并存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經難以完全解決綜合問題。需在國土空間規劃的引領下，進行全域規劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，用“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治手段進行整治。統籌農用地、低效建設用地和生態保護修復，促進耕地保護和土地節約集約利用，解決一、二、三產業融合發展用地，改善農村生態環境，助推鄉村振興。

該負責人說，在大的背景與現實需要的推動下，近年來，各地結合區域經濟社會發展狀況和自然資源稟賦特點，探索推動土地整治與多種要素的綜合跨界融合，以“多目標定位、多模式實施、多元化投入”為特點的土地綜合整治逐步形成，其中浙江、湖北省政府還先后在全省部署了土地綜合整治工作。在浙江、上海、四川等經濟相對發達地區，土地綜合整治側重服務城鄉融合發展，保障農村新產業、新業態發展用地，統籌產業發展空間；在江西、湖北、河南等中部地區，土地綜合整治側重助推鄉村振興戰略實施，著重解決現代農業發展、空心村整治問題，促進中部崛起；在西部貧困地區，土地綜合整治側重服務國家脫貧攻堅戰略，能夠較好解決耕地保護、易地扶貧搬遷、農村基礎設施建設、產業扶貧用地等問題。

鎖定目標任務——農用地整理，建設用地整理，鄉村生態保護修復

“全域土地綜合整治是以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，整體開展農用地、建設用地整理和鄉村生態保護修復等，對閑置、利用低效、生態退化及環境破壞的區域實施國土空間綜合治理的活動?！痹撠撠熑藦亩x出發闡釋了全域土地綜合整治的目標任務。

在農用地整理方面，更加突出了耕地“三位一體”保護，適應發展現代農業和適度規模經營的需要，統籌推進低效林草地和園地整理、農田基礎設施建設、現有耕地提質改造等，傳承傳統農耕文化，增加耕地數量，提高耕地質量，改善農田生態。在建設用地整理方面，統籌農民住宅建設、產業發展、公共服務，基礎設施等各類建設用地，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，優化農村建設用地布局結構，提升農村建設用地使用效益和集約化水平，支持農村新產業、新業態融合發展用地。

“特別要強調的是，《通知》首次在土地綜合整治任務中提出了‘鄉村生態保護修復’，要將土地綜合整治與生態保護修復相結合，形成新的功能。按照山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的要求，結合農村人居環境整治，優化調整生態用地布局，保護和恢復鄉村生態功能，維護生物多樣性，提高防御自然災害能力，保持鄉村自然景觀。”該負責人強調。

全域土地綜合整治試點與村莊規劃該如何銜接?該負責人表示，全域土地綜合整治是實施規劃的平臺和抓手，需要開展全域土地綜合整治的區域，必須編制村莊規劃，兩者要實行充分銜接，不能搞“兩張皮”。

一是在編制鄉鎮國土空間規劃時，就要進行統籌安排，按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，明確全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、主要內容、空間布局等。整治區域可以是鄉鎮的全部或者部分村莊，該整的整，不用整的不整。二是要將各項整治任務納入村莊規劃。由鄉鎮政府組織編制整治區域內的村莊規劃，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，并明確組織管理、實施時序、項目安排、資金估算和投資來源等。三是要突出耕地保護。通過全域土地綜合整治，確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%。

啟動政策杠桿——合理調整永久基本農田，盤活鄉村存量建設用地

該負責人表示，此次試點工作最大的亮點是在已有政策基礎上，賦予了地方兩大政策杠桿。

一條是強化耕地保護，允許合理調整永久基本農田。一是強調“不動是常態，動是例外”的導向要求。涉及永久基本農田調整的，必須確保整治區域內新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%。整治區域完成整治任務并通過驗收后，更新完善永久基本農田數據庫。二是與《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》進行銜接，對整治區域內涉及永久基本農田調整的，要按照數量有增加、質量有提升、布局集中連片、總體保持穩定的原則，統籌“三線”劃定，編制整治區域永久基本農田調整方案，由省級自然資源主管部門會同農業農村主管部門審核同意后，納入村莊規劃予以實施。

另一條是盤活鄉村存量建設用地，增添鄉村發展活力。一是增強鄉村用地保障力度，通過全域土地綜合整治騰退的建設用地，在保障項目區內農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地的前提下，重點用于農村一、二、三產業融合發展，促進產業振興，增強鄉村自我造血功能；二是顯化農村土地資產價值，允許節余的建設用地指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策使用，并將流轉范圍從縣域擴大到省域，促進土地要素科學配置、合理流動，為鄉村振興提供強有力資金支持。另外，為鼓勵各地積極開展全域土地綜合整治試點工作，自然資源部對試點工作給予一定的計劃指標支持。

“各地開展試點時，要加強組織領導，樹立底線思維，增強風險意識，從制度入手，從嚴管理，防止各種錯誤發生?！痹撠撠熑吮硎?。各地在確定試點時，要綜合考慮對全域整治有政府推動、有整治潛力、有整治需求、有群眾基礎的地區，合理選擇試點鄉鎮。要按照集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并的思路，因地制宜、分類推進全域土地綜合整治。要堅決防止以整治之名行調整永久基本農田之實、片面追求增加指標搞大拆大建、侵犯農民權益影響社會穩定、盲目投資增加政府隱形債務等不良傾向。要明確全域土地綜合整治負面清單，嚴格控制未利用地開墾，嚴格保護具有歷史文化價值的建筑。禁止違背農民意愿搞大拆大建，禁止破壞生態環境砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀、破壞鄉村風貌和歷史文脈等。 （來源：福建省自然資源廳）