推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財政保障體系研究

摘要：近年來，隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度的加大，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平有了明顯提升，絕大多數(shù)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距都有明顯縮減，但在社保、生態(tài)和市政設(shè)施等領(lǐng)域差距依然較大，個別指標(biāo)甚至差距有所拉大。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要明確民生保障職責(zé)，合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任;健全轉(zhuǎn)移支付體系，優(yōu)化一般性財政轉(zhuǎn)移支付;創(chuàng)新財政支持方式，提升公共服務(wù)供給能力;完善財政管理機制，提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實際效果。

Abstract： In recent years， the basic public service level in urban and rural areas has been significantly improved. The vast majority of urban-rural public service gap has been significantly reduced， but the gap in social security， ecology， municipal facilities and other fields is still large， and even the gap in some indicators has been widened. In order to promote the equalization of basic public services in urban and rural areas， we need to make clear our responsibilities， improve the transfer payment system， innovate financial support methods， and improve the financial management mechanism.

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù);轉(zhuǎn)移支付;績效評價

Key words： urban and rural basic public services;transfer payment;performance evaluation

中圖分類號：F812.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）08-0039-02

1 ?城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)指標(biāo)體系

基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。基本公共服務(wù)均等化指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機會，而不是簡單的平均化。

2018年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》，明確公共教育、勞動就業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)等九個方面基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)。參照此標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合城鄉(xiāng)差距實際情況，考慮指標(biāo)代表性、數(shù)據(jù)可得性等因素，我們將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)分為義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、文化生態(tài)等五方面，每方面包括4項指標(biāo)，共有20項指標(biāo)（見表1）。

2 ?我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展情況

2012年（黨的十八大）以來，我國不斷加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，逐步縮減城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。在經(jīng)濟上，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置;在社會上，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和低保救助體系，構(gòu)建基層衛(wèi)生服務(wù)運行機制;在政治上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，保障廣大農(nóng)民依法行使選舉權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是，我國城鄉(xiāng)差距整體上依然顯著，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均衡問題仍然突出。

2.1 從年度發(fā)展看，城鄉(xiāng)各項基本公共服務(wù)水平都有所提升，特別是財政投入類指標(biāo)增長最為明顯

2012-2018年，無論是城市，還是鄉(xiāng)村，全部5個領(lǐng)域20項指標(biāo)的基本公共服務(wù)水平均有提升。增長最快的為財政投入類指標(biāo)，如城鄉(xiāng)人均養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金均增長1倍左右，城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)、人均低保支出水平均增長0.8倍以上，典型反映了近年來我國在基本公共服務(wù)投入上的努力程度。此外，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境也改善較快，生活垃圾處理率、污水處理率均增長了1.2倍以上。

2.2 從年度對比看，城鄉(xiāng)在義務(wù)教育領(lǐng)域差距較小，在社會保障、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域差距較大

2018年，城市有17項基本公共服務(wù)指標(biāo)水平高于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村僅在師生比、生均圖書、生均計算機指標(biāo)略高于城市。城鄉(xiāng)差距較大的有三類：一是社會保障領(lǐng)域，城鎮(zhèn)職工的人均養(yǎng)老金、醫(yī)療保險基金支出分別是城鄉(xiāng)居民的20.7、4.9倍;二是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，城市人均公園綠地面積、綠化覆蓋率分別是鄉(xiāng)村的8.5、3.1倍;三是市政設(shè)施領(lǐng)域，城市污水處理率、燃氣普及率分別是鄉(xiāng)村的5.5、3.6倍，還有公共交通及文化設(shè)施基本都集中于城市，這方面的城鄉(xiāng)差距更顯著。

2.3 從發(fā)展對比看，城鄉(xiāng)絕大多數(shù)公共服務(wù)差距都呈縮減，但孕產(chǎn)婦死亡率、生均教育經(jīng)費差距擴大

2012-2018年，若以城鄉(xiāng)均衡為目標(biāo)，有16項基本公共服務(wù)的差距呈縮減趨勢，如生均計算機指標(biāo)，已由城市為鄉(xiāng)村的1.4倍，轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村略高于城市，體現(xiàn)了我國推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果。非均衡趨勢的指標(biāo)有兩類，一類是孕產(chǎn)婦死亡率、生均義務(wù)教育經(jīng)費，城市高于鄉(xiāng)村的差距有所擴大;另一類是生均圖書、師生比，鄉(xiāng)村高于城市的差距也有所擴大，這看似鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平提升，實際上反映了隨著城鎮(zhèn)化水平提升、城市學(xué)生大幅增加的現(xiàn)實，2012-2018年城市初、小學(xué)生分別增長了38%、17%，鄉(xiāng)村學(xué)生則分別減少了27%、33%。

3 ?推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策建議

作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政是推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要手段，新時代、新任務(wù)要求財政必須深化改革、完善管理，充分發(fā)揮職能作用。

3.1 明確民生保障職責(zé)，合理劃分各級政府對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的財政事權(quán)與支出責(zé)任

合理劃分政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障。按照國務(wù)院《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》要求，在完善中央決策、地方執(zhí)行的機制基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步明確中央在財政事權(quán)確認和劃分上的決定權(quán)，適度加強中央政府承擔(dān)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力。近幾年，中央已出臺關(guān)于教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，未來應(yīng)進一步加快對文化、社會服務(wù)等民生領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，如對高中教育、職業(yè)教育、醫(yī)療保險、失業(yè)保險及跨區(qū)域的公共安全、環(huán)境保護等事務(wù)明確為中央與地方共同事權(quán)，并實行事權(quán)清單管理。

3.2 健全轉(zhuǎn)移支付體系，優(yōu)化完善以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的一般性財政轉(zhuǎn)移支付

在明確各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，進一步完善轉(zhuǎn)移支付體系。鑒于我國地域廣、人口多、城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展不平衡，及中央支出規(guī)模較小、大部分支出由地方完成的基本國情，應(yīng)堅持公平為主、兼顧效率的基本政策取向，以均衡城鄉(xiāng)地區(qū)間財力差距、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，同時注重一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相協(xié)調(diào)、縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付必須充分考慮城鄉(xiāng)地區(qū)間的支出成本差異，不能簡單按照東中西部區(qū)域劃分，需要進一步深入度量不同省份（甚至省內(nèi)不同地市）城鄉(xiāng)間的支出成本，科學(xué)設(shè)置一般性轉(zhuǎn)移支付的分配因素及權(quán)重，在標(biāo)準(zhǔn)財政支出測算中進一步完善人均支出標(biāo)準(zhǔn)及各類支出成本差異系數(shù)，真實反映各地的實際支出成本差異，促進地區(qū)間財政能力均衡和基本公共服務(wù)均等化。

3.3 創(chuàng)新財政支持方式，通過PPP模式、引導(dǎo)基金、購買服務(wù)等提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給能力

適應(yīng)各地實際情況，充分發(fā)揮財政引導(dǎo)作用，建立多樣化的公共服務(wù)項目融資渠道。進一步推廣PPP模式、政府引導(dǎo)基金作用，支持城鄉(xiāng)公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進一步推廣融資租賃、資產(chǎn)證券化等模式，完善政府性存量資金與金融機構(gòu)信貸定向投入掛鉤機制，吸引社會資本支持城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)。采用公辦民助、民辦公助、國有民辦和轉(zhuǎn)制學(xué)校等多元辦學(xué)形式，動員社會力量參與對農(nóng)民工子女教育的投入。此外，還應(yīng)進一步優(yōu)化行政區(qū)劃格局，支持有條件的地區(qū)推動縣改市（區(qū)）、鎮(zhèn)改街、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，提升城市發(fā)展空間，增強政府對城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)的保障能力。

3.4 完善財政管理機制，以動態(tài)監(jiān)控、信息公開和績效評價提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實際效果

一是完善轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度，構(gòu)建涵蓋轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算及執(zhí)行全過程的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。充分利用大數(shù)據(jù)和信息化手段，建設(shè)完善專項資金監(jiān)控平臺和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過資金使用單位和財政、審計、監(jiān)察等部門的互聯(lián)互通，實現(xiàn)對民生資金使用全過程的實時在線監(jiān)管。二是推進轉(zhuǎn)移支付信息公開，提升社會公眾主動參與程度。對關(guān)系群眾切身利益的專項轉(zhuǎn)移支付，還可以完善利益相關(guān)人參與渠道，提升資金使用效果。三是健全轉(zhuǎn)移支付績效評價。首先確定評價指標(biāo)，指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)注意長期指標(biāo)和短期指標(biāo)相結(jié)合，既考慮財政資金投入后的長期和整體績效，也應(yīng)注重調(diào)動地方積極性、加快資金支付進度;其次選擇評價方法。既包括使用單位自評和財政重點評價，更應(yīng)充分發(fā)揮第三方組織的獨立評價作用。廣東省早在2011年就開展了財政專項資金整體委托第三方獨立評價的試點改革，極大提升了財政資金績效評價的科學(xué)性、民主性和公信力;最后是應(yīng)用評價結(jié)果。盡快將民生政策及公共服務(wù)專項資金評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、政績考核等相結(jié)合，切實提升其應(yīng)用性。

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